L’INVISIBILITÉ SOCIALE : UNE RESPONSABILITÉ COLLECTIVE RAPPORT 2016

Corriger et prévenir concrètement l’invisibilité sociale

Combattre les préjugés, les simplismes, l’ignorance, l’opacité, ou l’indifférence qui s’instillent dans le quotidien de notre société ne prive pas d’intérêt les actions qui peuvent être menées dans le cadre des politiques sociales stricto sensu pour améliorer la reconnaissance sociale.

La prise en compte des spécificités des phénomènes d’invisibilité sociale conduit alors à identifier deux angles d’intervention.
Il s’agit d’abord de corriger les effets engendrés
82. Voir pour une liste complète le rapport de FORS, 2014, p.4-5.

par le sentiment d’invisibilité institutionnelle en renforçant les mesures de lutte contre le non-recours, l’isolement social, les discriminations et les formes de stigmatisation avant de s’attaquer aux facteurs médiatiques et sociaux de l’invisibilité.
Ainsi se dégage la perspective d’une éthique de la sollicitude et de la considération.
La lutte contre le non-recours

Si l’invisibilité et le non-recours sont des phénomènes bien distincts, l’approche de l’invisibilité peut contribuer à éclairer les difficultés d’accès aux prestations. En effet, à travers ses différentes dimensions et la pluralité des processus qui l’engendrent, l’invisibilité conduit 8 interroger non seulement les principes généraux et les catégories juridiques de l’action publique ou encore son acceptation par les ayants droit mais aussi les normes gestionnaires qui président à la mise en œuvre des prestations et des services. Celles-ci se reflètent dans les moyens administratifs de réponse aux demandes et attentes des personnes :
les modalités d’accueil, d’information, de suivi, de conseil ou de contrôle sont autant d’éléments qui organisent la relation de service.
Or, dans un contexte économique et social tendu, les contraintes budgétaires peuvent conduire 8 des formes de rationalisation des moyens qui perturbent voire compromettent cette relation.

On s’accorde généralement à reconnaître trois formes de manifestations du phénomène de non-recours : la non-connaissance de l’offre par manque d’accès à l’information, la non-demande de la prestation par crainte des effets de stigmatisation, et la non-réception de la prestation en dépit de l’ouverture d’un dossier, en raison soit de la non-satisfaction aux critères, soit d’un dysfonctionnement des services, soit enfin d’un abandon de la demande en raison de la lenteur et de la complexité des procédures83.
Si le non-recours est surtout analysé comme un effet pervers de l’organisation de l’aide sociale, on peut aussi inverser la perspective et faire de l’invisibilité une cause du non-recours.
Lorsque le sentiment d’invisibilité se trouve associé à celui de ne pas être considéré comme légitime à bénéficier des aides, cela peut conduire au choix de ne pas solliciter une aide et à un risque accru de s’enfoncer dans la pauvreté.

Un second facteur de non-recours lié à l’invisibilité réside dans l’isolement social et géographique fréquent de ceux qui éprouvent ce sentiment.

Les solutions à envisager pour le non-recours valent-elles pour l’invisibilité sociale et vice-versa ? La solution la plus évidente contre le non-recours consisterait à automatiser l’accès à certaines aides comme le RSA socle. L’ONPES a formulé cette recommandation dans son rapport Penser l’assistance, en 2013, et le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale l’a fait à son tour dans sa contribution au bilan de 2015 du Plan pluriannuel contre la pauvreté et l’exclusion sociale84.
Une telle automatisation présenterait le double avantage de maximiser l’exhaustivité des bénéficiaires ciblés et de minimiser les risques de stigmatisation, de sorte qu’elle contribuerait directement à la lutte contre le sentiment d’invisibilité. Une expérimentation portant sur un dispositif présentant un taux très élevé de non-recours a mis en évidence
l’efficacité des mesures de simplification
83. Voir le site Internet de l’Observatoire des non-recours aux droits et services : http://odenore.msh-alpes.fr/

84. Plan pluriannuel contre la pauvreté et l’exclusion sociale, Bilan 2015, Contribution du CNLE.
http://www.cnle.gouv. fr/Contribution-du-CNLE-au-suivi-du.html

et d’automatisation de l’accès aux droits. Menée auprès d’un échantillon de bénéficiaires potentiels de l’aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS), sur deux populations différentes, l’expérimentation a consisté à tester deux améliorations possibles simplifiant les processus de délivrance de l’ACS85 : l’envoi direct du chèque sans demande de l’usager, ou bien l’envoi d’un formulaire simplifié sans justificatif à fournir. La première mesure a entraîné pour la population concernée une hausse du taux de recours de 17 à 27 %, et la seconde de 33 à 65 %.

Associations et institutions publiques : privilégier « l’aller-vers »
Il est difficile d’imaginer la détresse émotionnelle que peut engendrer pour certains l’acte même de se rendre à un guichet afin de solliciter une aide, comme ces travailleurs indépendants qui ont honte de solliciter une aide, parfois pour la première fois, rompant avec une autonomie jusque-là auto entretenue et génératrice d’estime de soi. Ou bien ceux, comme une partie des jeunes ruraux et des néoruraux, qui éprouvent du ressentiment en raison de l’oubli institutionnel dont ils s’estiment victimes. Ou encore ceux, comme la plupart des parents d’enfant(s) placé(s) interviewés, chez qui domine la crainte des institutions, de leur pouvoir de contrôle et de répression.

Ces risques pourraient aussi être réduits en privilégiant plus souvent une politique de « l’aller-vers » consistant à informer de façon proactive les usagers de leurs droits et des procédures à suivre pour en bénéficier. Soit, comme dans l’expérimentation mentionnée plus haut, en automatisant l’accès aux droits de toutes les personnes éligibles et identifiées, soit en envoyant des formulaires simplifiés à leur domicile, soit enfin en allant au-devant des personnes là où elles se trouvent physiquement86.
Évelyne Serverin a montré dans de nombreux articles les conséquences du passage des droits quérables – ceux pour lesquels le demandeur doit accomplir une démarche, le cas du RSA par exemple – aux droits portables, instruits automatiquement à partir d’une déclaration de revenus ou sur des critères objectifs comme la prime pour l’emploi (Serverin et Gomel, 2013). On pourrait également s’inspirer plus largement des démarches développées par la CNAV fournissant un relevé de carrière plusieurs années avant l’âge de la fin de carrière pour permettre une reconstitution éventuelle de la trajectoire et une liquidation plus rapide des droits des personnes.
En règle générale, ces modes de gouvernance moins stigmatisants réduisent la complexité administrative que le bénéficiaire n’a pas à subir, et permettent d’en réduire le nombre par des relances ciblées ou des « rendez-vous des droits ». Sur ce dernier point, la démarche engagée par la CNAF autour des rendez-vous des droits devait faire l’objet d’une évaluation prenant en compte le point de vue des allocataires déjà connus, les allocataires potentiels mais également le point de vue des agents et celui de l’organisation. Pour ce dernier point, il
85. CMU (2014), « Sixième rapport d’évaluation de la loi du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle », Octobre 214, La Documentation Française. Chiffres cités p. 151-152.
86. On pense notamment aux éducateurs de prévention spécialisée opérant dans des petites villes situées en milieu rural, qui se trouvent souvent amenés à aller au-devant des jeunes habitant les villages alentours les plus isolés, alors que ces territoires ne font pas partie de leur secteur officiel d’intervention. Des pratiques souvent invisibilisées par l’institution, justement, en raison de leur caractère « hors-cadre », les professionnels allant parfois jusqu’à écrire de fausses adresses dans les dossiers des plus nécessiteux pour leur ouvrir l’accès aux sorties et aux activités (INJEP, 2016).

serait intéressant d’analyser l’articulation entre le traitement de masse des dossiers et le traitement personnalisé dans le cadre d’un service unique, qui doit par conséquent nouer des liens et effectuer des échanges avec des services extérieurs.

On songe aussi au besoin d’aller à la rencontre de certains publics se sentant particulièrement oubliés des pouvoirs publics comme les jeunes ruraux. Les travailleurs sociaux de la prévention spécialisée sont relativement peu présents dans ces territoires et cette absence est dommageable à une partie des jeunes. L’éloignement des universités et des grandes écoles aussi pose problème en ce qu’il contribue fortement à freiner, en amont, leurs aspirations professionnelles, en dépit de résultats équivalents à ceux des jeunes urbains. La démarche de l’aller-vers se traduit déjà dans certains collèges et lycées par l’existence de « Cordées de la réussite », un dispositif qui consiste à relier l’établissement à une ou plusieurs institutions d’enseignement supérieur. Peu d’actions de ce genre existent à l’heure actuelle et elles se trouvent orientées sur la réussite scolaire plutôt que sur l’élévation des aspirations. On pourrait imaginer des déclinaisons plus adaptées aux besoins des jeunes ruraux.

La démarche d’aller-vers ne doit pas être le fait des seules associations. Les institutions au contact des divers publics devraient, elles aussi, se sentir tenues à une telle proactivité donnant aux personnes qu’elles reçoivent ou qui les consultent l’opportunité de faire connaître leurs difficultés. Comme l’ont souligné les enquêtes conduites dans la troisième partie de ce rapport auprès de personnes en souffrance du fait de la méconnaissance ou de l’inaudibilité de leurs difficultés, une attitude bienveillante et ouverte pourrait être d’un grand prix pour prévenir les spirales d’exclusion.

Sans chercher à généraliser la logique de guichet unique, dont l’évaluation montre certaines ambiguïtés, il importe de privilégier une globalisation des regards sur les situations des personnes en difficultés, retrouvant en cela une pratique trop rare de polyvalence de secteur en travail social.

L’ONPES suggère que toutes les administrations qui disposent d’un réseau de guichets se livrent volontairement à un audit de sollicitude qui pourrait comporter des questions telles que : Quelles questions et quelles difficultés sont le plus fréquemment exprimées auprès de nos agents ? Sont-ils formés pour y répondre ? En cas de présomption de difficultés importante, quel suivi est effectué ? Les conditions de travail des agents permettent-elles cette écoute proactive ? Ces conditions permettent-elles aux personnes d’exprimer ces difficultés ?

L’isolement, un facteur de risque

Un axe d’amélioration de la capacité des dispositifs à atteindre tous leurs bénéficiaires potentiels consiste à renforcer la lutte contre l’isolement, notamment par le soutien aux structures et aux associations qui accueillent des personnes en fragilité ou isolées. Mais la lutte contre les causes de l’isolement se situe ailleurs. À l’exception notable de la MSA dans le cas des exploitants agricoles, les personnes interviewées ont révélé un sentiment très fort de n’être pas vraiment entendues ni même écoutées par les représentants des institutions avec lesquelles elles sont pourtant obligées d’interagir pour accéder aux informations et formuler des demandes. L’importance accordée aux relations interpersonnelles entraîne alors un risque accru de non-recours, comme cela arrive lorsque, par exemple, un agent

suspecte explicitement un ménage de dissimuler une partie de ses ressources pour toucher une aide ou différer le paiement d’une cotisation. L’expression d’une telle suspicion, dans des situations de détresse matérielle et psychologique profonde, peut facilement conduire l’usager à renoncer à sa démarche.

La canicule de l’été 2003 a mis en évidence la vulnérabilité des personnes isolées, souvent âgées. À la suite de cet événement, les collectivités locales et les pouvoirs publics se sont demandés comment tant de personnes avaient pu mourir chez elles en restant à ce point invisibles, et parmi elles une importante population en situation de pauvreté et de précarité. Depuis, associations et pouvoirs publics locaux ont développé des outils de connaissance et d’intervention auprès des populations âgées et isolées. Récemment, la Fondation de France montrait qu’un Français sur dix se sentait abandonné, exclu ou inutile et que cet isolement augmentait avec l’âge, le handicap et la pauvreté (Fondation de France, 2014).

L’ONPES recommande la mise en œuvre d’outils de connaissance et d’intervention auprès des personnes en situation d’isolement, en maintenant les efforts en direction des personnes âgées et en les étendant aux populations isolées en dehors de tout critère d’âge.
Des usagers plus et mieux présents

Les préconisations formulées par le CNLE dans sa contribution au Bilan du Plan pluriannuel contre la pauvreté et l’exclusion sociale recoupent, pour plus de la moitié d’entre elles, les enjeux analysés dans ce rapport. On y trouve notamment le souci d’une meilleure prise en compte du point de vue des usagers sur les dispositifs à travers leur implication dans les phases d’élaboration, de suivi et d’évaluation. Une telle implication, si elle atteint les plus éloignés, peut effectivement devenir un opérateur important de mise en visibilité. On y retrouve aussi le constat d’un manque d’articulation des différents niveaux d’intervention de l’action publique et un encouragement au décloisonnement des dispositifs, en continuité avec les attentes exprimées par les personnes rencontrées dans le cadre de cette étude.

L’expérience conduite par le CNLE montre l’intérêt d’une participation institutionnalisée des personnes en situation de pauvreté à la réflexion sur la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques publiques les concernant. Là encore, le bilan de la création des comités de vie sociale dans le secteur médico-social devra être effectué en s’appuyant sur la procédure en cours piloté par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) dans le cadre de la loi du 2 janvier 2002.

À la fin de cette évaluation, l’ONPES recommande qu’un bilan global de ces différentes formes de participation soit effectué s’appuyant sur les résultats acquis par l’ANESM de cette évaluation portant sur plus de 20 000 établissements et services.

L’ONPES constate également que la réduction de l’invisibilité passe aussi par le développement en routine des politiques et des dispositifs de participation (8e collège, notamment) et la valorisation de la représentation collective de groupes de populations (travailleurs non salariés, familles d’enfant(s) placé(s)) soit dans un cadre associatif, soit dans un cadre syndical, soit dans des consultations ad hoc. « Cela invite à repenser la place du citoyen non plus comme simple objet de politiques, de stratégies et de discours mais aussi comme usager critique

et responsable des institutions, des médias, des statistiques, des syndicats… » (Beaud et al., 2006)

Territorialiser davantage les politiques sociales

L’encouragement à accentuer la territorialisation des politiques de lutte contre la pauvreté par le recours à des approches contractuelles croise aussi les enjeux d’invisibilité territoriale identifiés. La décentralisation et la généralisation, dès les années 1990, des politiques contractuelles visant à adapter l’action publique aux spécificités locales ne garantissent pas,
en revanche, la reconnaissance des besoins de tous. Les contrats peuvent par exemple instaurer l’obligation d’élaborer un diagnostic territorial quantitatif et qualitatif, mais ils ne contraignent pas les décideurs locaux à suivre les recommandations, même les plus évidentes, se dégageant de ces diagnostics. Cette autonomie locale se justifie pleinement et à de nombreux niveaux, mais elle induit la possibilité d’une variation considérable, d’un territoire à l’autre, du degré de prise en compte des besoins propres à chaque sous-catégorie de la population. Les besoins de certains groupes seront pleinement pris en compte, d’autres seulement partiellement, et d’autres enfin sembleront complètement oubliés tant la disproportion entre ce qui leur est proposé et l’ampleur de leurs besoins se fait importante. Cette faible prise en compte s’explique en partie par les contraintes objectives pesant sur les collectivités, notamment budgétaires, mais aussi par la relative cécité des décideurs locaux à l’égard d’enjeux pourtant pointés par les diagnostics territoriaux.
L’attention des élus se trouvant largement influencée par le contexte médiatique, qu’il s’agisse d’élus locaux ou nationaux, on peut espérer que la préoccupation croissante de chercheurs et de l’administration87 en direction des populations invisibles conduise à un meilleur traitement en termes de reconnaissance institutionnelle.

C’est au niveau des territoires que peuvent être développés des politiques plus accueillantes pour les personnes en difficulté si les lieux publics, les espaces de repos, les instances de premier accueil et de première ligne peuvent être ouverts largement et sans discrimination.

L’ONPES recommande que soit mise régulièrement à l’ordre du jour des délibérations des instances exécutives une présentation par les travailleurs sociaux qui dépendent de ces instances de la situation des publics et des difficultés qu’elles rencontrent pour les toucher effectivement.

Le refus de la stigmatisation

En préalable, on rappellera que l’invisibilité doit rester un choix possible. La visibilité devient un droit uniquement si elle est choisie et non subie : « La mise à nue de l’intimité est à l’origine d’un sentiment d’humiliation pour ceux qui n’ont pas choisi »88. On portera une
attention au risque de la stigmatisation qui consiste à non pas être invisible mais à être mal vu, individuellement lorsque l’on évoque « le jeune paresseux du milieu rural » ou collectivement à propos des « jeunes du 93 ». « Les parents d’enfant(s) placé(s) expriment
87. Via notamment l’extension aux territoires ruraux de politiques publiques ciblant initialement les seuls quartiers défavorisés des grandes villes, comme la Politique de la Ville ou les Cordées de la réussite.
88. FORS et Sécher, 2015, p. 83.

massivement le sentiment d’être humiliés, non reconnus, non pris en compte, stigmatisés. Ce qui renvoie au paradoxe du phénomène de l’invisibilité sociale : pour être mal vu, il faut avoir été préalablement vu, mais une visibilité grevée de représentations négatives stéréotypées. C’est cette stigmatisation en tant que telle qui peut être interprétée comme un phénomène d’invisibilisation entraînant ensuite la déconsidération de cette population »89.

Cette action sur les processus d’invisibilité passe par un refus des comportements discriminatoires, et cela suppose de ramener dans le courant principal90 les visibilités discriminantes, qu’il s’agisse du logement des personnes à la rue, des aides alimentaires ou des minima sociaux.

Rappelons que le mouvement ATD Quart-monde mène depuis de nombreuses années une action visant à faire reconnaître la discrimination pour raison de fortune ou pour origine sociale. Une proposition de loi en ce sens a été adoptée par le Sénat le 18 juin 2015 et transmise à l’Assemblée nationale.

En dépit des difficultés signalées par le Défenseur des droits dans la mise en œuvre de cette proposition, l’ONPES en soutient le principe car elle est de nature à accroître notre vigilance collective eu égard aux processus d’invisibilisation.
La formation du regard

Les institutions sociales ou éducatives et les personnes elles-mêmes ont comme responsabilité de permettre à tous de grandir et d’être plus autonomes. Comment l’école peut-elle favoriser les formes de reconnaissance des enfants et jeunes au-delà des systèmes de notation, comment l’entreprise peut-elle favoriser des apprentissages et formations tout au long de la vie professionnelle, comment les systèmes de formation peuvent-ils s’appuyer sur les compétences et savoir-faire pour agrandir les cercles ? Car c’est par l’élargissement de toutes les formes de reconnaissance sociale que l’être humain se construira et deviendra plus autonome et responsable. Il y a là à mettre en œuvre une pédagogie de la reconnaissance et à intégrer cela dans le socle de base des connaissances et des valeurs à transmettre dans nos systèmes de formation. Il s’agit en cela de proposer une véritable éducation du regard.
De façon plus opérationnelle, le concept d’invisibilité sociale comme processus et ses conséquences sur les risques de non-recours et de non-accès aux droits et aux prestations devraient être enseignés aux professionnels et futurs professionnels afin qu’ils soient davantage armés sur les effets pervers des politiques publiques et des interventions sociales.

Dans ce contexte, le concept d’invisibilité sociale doit impérieusement être mis au programme des formations continues des professionnels de l’intervention sociale.
Des statistiques qui documentent justement

Depuis la fin des années 1990 le système statistique français a permis d’énormes progrès dans la connaissance des populations pauvres et précaires. Outre les changements institutionnels dont témoignent, par exemple la création de la Direction de la recherche, des études, de
89. FORS et Sécher, 2015, p. 84.
90. Le « mainstream » des politiques sociales communautaires européennes.

l’évaluation et des statistiques (DREES) et des multiples observatoires sociaux publics dont l’ONPES et l’ONZUS, la réalisation d’enquêtes spécifiques décennales sur les personnes sans abri, l’accent mis par l’INSEE sur la publication régulière de données sociales, les observatoires de collectivités territoriales, constituent un élargissement dans notre compréhension des phénomènes sociaux.
Ces évolutions ne doivent cependant pas masquer les limites dans la connaissance de nombreux problèmes. Dans un monde qui pourtant se caractérise par une forte mobilité, nous éprouvons toujours des difficultés à rendre compte statistiquement des parcours, des trajectoires et des reports d’un territoire sur l’autre. Des flous statistiques demeurent s’agissant des travailleurs non salariés, des jeunes vivant en milieu rural, des hébergés chez les tiers, du phénomène des « living appart together ». Les étrangers en situation irrégulière, les gens du voyage, les familles étrangères logées en hôtel… le travail au noir, le public en forte instabilité restent encore largement invisibles.

Lorsque des populations constituent des échantillons souvent trop faibles, lorsque les définitions et les catégorisations sont par trop imprécises ou inappropriées, lorsque faute de précision, les revenus des enquêtés sont appréciés forfaitairement, mal mesurés (comme l’autoconsommation, l’usage privé des biens professionnels, l’existence de revenus nuls voire négatifs certaines années), ce sont des phénomènes sociaux entiers qui glissent dans l’invisibilité.

L’instabilité des définitions, l’existence de seuils, les catégories englobantes finissent par constituer des zones d’ombre dans la statistique publique. Or, la difficulté de l’analyse des mesures de la pauvreté ne peut être compensée par l’absence d’une véritable mesure de la pauvreté de ces populations.

L’ONPES insiste sur le maintien d’une recherche sur les plus pauvres renforçant des axes tels que :
• les trajectoires et les transitions biographiques,
• la perception de la pauvreté et en particulier, l’impact de la stigmatisation, du mépris et de la honte sur les conditions de vie,
• la connaissance de l’entourage familial et relationnel (des enfants placés, des handicapés mentaux ou physiques, des personnes sous main de justice, des jeunes en milieu rural, des hébergés),
• les questions migratoires,
• les habitants des territoires peu investigués.
Au-delà de la traque des angles morts de la statistique tant à propos des populations que des situations non prises en compte dans les grands systèmes d’enquête, ce rapport invite à une réflexion méthodologique sur la question de l’invisibilité, à penser éthiquement l’enjeu des études sur les populations invisibles91, à réaliser une plus forte intégration des données des associations dans la compréhension des phénomènes sociaux et à associer les plus pauvres à la réflexion sur la production de données statistiques et d’informations plus qualitatives.

S’agissant de la protection de l’enfance, la loi du 5 mars 2007 accompagnée du décret du 28 février 2011, organisant la transmission d’informations sous forme anonyme aux observatoires départementaux de la protection de l’enfance et à l’Observatoire national de
91. FORS, 2014, p. 30.

l’enfance en danger92, prévoit bien la mise en place d’un système statistique permettant à terme de mieux connaître le milieu socio-économique des familles d’enfants en danger. Or celui-ci peine à se mettre en place du fait même de la difficulté pour les professionnels 8 s’engager vers une survisibilité de ce public. Ces variables sont donc considérées comme non prioritaires à renseigner tant que le système d’observation n’est pas devenu national93.

Il serait cependant possible de contourner ce problème en repérant, sur un même département, les territoires les plus touchés par le placement, les mesures d’aide éducative, les aides aux familles (dont les aides financières ASE qui, pour l’instant, ne donnent que des résultats en termes de budget dépensé ; l’accompagnement en économie sociale et familiale – article L.222-3 du CASF – prévu par la loi du 5 mars 200794), et en réalisant des analyses avec les indicateurs de pauvreté qui permettraient de mettre enfin en évidence le lien, pour l’instant supposé, entre prise en charge ASE et pauvreté des ménages.

  1. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023646692&categorieLien=id
  2. Voir les travaux de l’Observatoire de l’enfance en danger, http://www.oned.gouv.fr
  3. http://www.cndpf.info/wp-content/uploads/2015/09/fiche-AESF-MJAGBF.pdf

    CONCLUSION :

    Invisibilité et risques
    pour les identités,
    des responsabilités partagées

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