L’INVISIBILITÉ SOCIALE : UNE RESPONSABILITÉ COLLECTIVE RAPPORT 2016

Invisibilité sociale et politiques sociales : le jeu des normes et des pratiques

Plusieurs dimensions sont à prendre en compte pour appréhender la manière dont les politiques sociales contribuent à rendre visibles ou à laisser dans l’ombre des populations plus ou moins nombreuses aux besoins particuliers. En effet, les dispositifs de protection sociale, et plus largement les interventions sociales, se concrétisent dans une grande variété de prestations et de services dont les conditions d’accès, en ciblant certaines populations, en excluent d’autres. À travers cet ensemble normatif complexe, la collectivité exprime des formes de solidarité et de justice qu’elle souhaite promouvoir.

Les règles qui établissent ces interventions dans l’espace public se fondent sur des principes généraux – assurance sociale, assistance, prévoyance, universalité, sélectivité –, mobilisent des modes de financements variés – impôts, cotisations sociales, contributions volontaires – et impliquent des acteurs multiples tant pour les définir que pour les mettre en œuvre – État, collectivités locales, organismes paritaires, associations. Ces interventions font l’objet de délibérations plus ou moins longues et approfondies, et de compromis plus ou moins durables entre les différents groupes sociaux, d’une part, et, de façon plus opérationnelle, entre les acteurs politico-institutionnels d’autre part. Observées à un moment donné, les caractéristiques concrètes des prestations sociales en portent la marque, souvent de manière explicite et parfois implicite comme l’attestent, par exemple, les débats permanents autour des droits et devoirs de l’individu et de la collectivité dans le champ de l’assistance (ONPES, 2013).

De manière générale, les analyses qui portent sur le rôle du droit soulignent sa place stratégique dans la régulation de la société. À un niveau global, celui-ci contribue à « ordonner les rapports sociaux et les échanges économiques

». Dans ces conditions, il convient de prendre en compte non seulement les règles édictées, mais aussi leurs usages sociaux (Commaille, 2015). À un niveau plus circonscrit, les juristes, spécialistes du droit de l’aide et de l’action sociales, rappellent que celui-ci évolue à l’intérieur de cadres généraux qui « en éclairent la substance et la mise en œuvre ». Ces cadres se réfèrent à un double ensemble constitué, d’une part, des éléments politiques, théoriques et juridiques qui marquent la genèse et l’évolution des dispositifs en vigueur et, d’autre part, des formes d’organisation et des moyens affectés à leur concrétisation. La compréhension du fonctionnement de cet ensemble composite nécessite de prendre en compte à la fois ses fondements, à travers les sources du droit utilisées et les notions et principes mobilisés, et ses institutions, à travers les acteurs impliqués dans la définition des interventions et dans leur mise en œuvre pratique (Borgetto et Lafore, 2015) [encadré].

On sait, depuis une trentaine d’années, que l’émergence de nouveaux risques (pauvreté/ précarité, dépendance, etc.) et le changement des conditions économiques générales ont contribué à faire resurgir bien des interrogations sur la protection sociale, notamment sur ce qui relève de la responsabilité individuelle ou de la responsabilité collective, et sur le niveau et les modalités de la socialisation des ressources découlant de l’intervention publique. La reconnaissance de situations dans l’espace public qu’opère l’éligibilité à un dispositif de protection sociale s’est ainsi modifiée. Par exemple, la recherche d’articulations plus étroites entre les politiques sociales et les politiques de l’emploi n’a pas seulement débouché sur l’élaboration de dispositifs opérationnels d’insertion en direction de tel ou tel groupe (« jeunes », « chômeurs de longue durée »). Elle a fait émerger de nouveaux référents de l’action publique : l’activation des dépenses sociales, l’approche globale et personnalisée des bénéficiaires, la contractualisation de l’intervention, etc. De même, dans le champ du logement, la reconnaissance plus explicite d’un droit créance, à partir des années 1980, a débouché, une décennie plus tard, sur l’instauration d’un droit « opposable » au logement aux caractéristiques particulières. Les débats autour de l’obligation alimentaire et de la manière dont elle pourrait être sollicitée pour se substituer à des prestations d’assistance forment une autre illustration mettant en jeu une articulation entre la sphère familiale et la sphère publique de la solidarité.

Par ailleurs, les travaux fondés sur le concept de conscience du droit (Legal Consciousness) conduisent à s’intéresser à la compréhension du droit par les citoyens ordinaires, en particulier la manière dont ils invoquent la loi, évitent de le faire ou bien lui résistent (Ewick et Silbey, 1998). Ce cadre d’analyse vise à appréhender la manière dont les normes légales prennent une consistance véritablement réelle et trouvent leur sens à travers les pratiques multiples d’acteurs sociaux concrets.

Dans cette perspective, les phénomènes de non-recours montrent que l’accès effectif à ces prestations et services n’a rien d’automatique48. Outre leur ampleur, les causes en sont variées, allant du manque d’information à la complexité des démarches à accomplir, au rejet plus ou moins explicite et radical de l’offre publique. De ce dernier point de vue, les prestations sociales offrent non seulement des ressources matérielles, mais aussi des statuts (« parent isolé », « chômeur de longue durée », « personne handicapée » ou « personne âgée dépendante », « travailleur pauvre », etc.) qui font l’objet d’appropriation ou de rejet. L’ampleur du non-recours, notamment pour les personnes éligibles au RSA activité, illustre, pour partie, un phénomène de ce type (Domingo et Pucci, 2013). Il marque une forme de résistance à la stigmatisation dont les allocataires de minima sociaux sont l’objet dans certaines aires de l’espace public (Duvoux, 2012).

Le RSA : accès, orientation et accompagnement

Ces différents prismes apportent un éclairage utile pour comprendre la contribution des normes de l’action publique à la visibilisation/invisibilisation des situations et des populations. On se limitera ici à proposer une illustration significative.

48. Voir les travaux de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore), https://odenore.msh-alpes.fr/

Parmi les différents objectifs poursuivis, le Revenu de solidarité active (RSA) a mis l’accent sur l’insertion professionnelle, avec, pour les personnes soumises aux droits et devoirs attachés à cette prestation, l’obligation de rechercher un emploi. En principe, cela se traduit par l’impossibilité pour la personne concernée de refuser plus de deux offres raisonnables d’emploi tel que défini dans les documents contractuels formalisant leurs obligations (projet personnalisé d’accès 8 l’emploi – PPAE, ou contrat d’engagement réciproque). S’inscrivant dans la continuité du RMI, le législateur a d’abord exclu de cette prestation les jeunes de moins de 25 ans sans enfant avant que ne soit mis en place un RSA jeune, aux conditions restrictives.

Afin de concrétiser la priorité donnée à l’insertion professionnelle, l’accès au RSA se combine avec des procédures d’orientation et d’accompagnement, d’une part, et avec un mécanisme d’intéressement permanent prenant la forme du RSA activité, devenu, depuis le 1er janvier 2016, « prime d’activité »49. L’orientation vise à faire une première partition entre les personnes adultes des foyers allocataires, selon qu’elles sont disponibles à court terme pour reprendre un emploi ou bien qu’elles rencontrent des difficultés faisant obstacle à une entrée immédiate sur le marché du travail. Cette orientation doit intervenir dans les deux mois suivant l’accès à la prestation et déboucher sur un accompagnement qui revêt maintenant trois modalités : un parcours professionnel, un parcours social ou un parcours socioprofessionnel combinant les deux volets. Ces deux derniers parcours organisent une étape dérogatoire, préalable à l’accès au marché du travail et destinée à lever « les freins à l’emploi ». Ils sont donc temporaires, même si le terme n’en est pas véritablement défini, puisque, via un renouvellement périodique du contrat, un maintien durable hors de l’emploi est rendu possible.

Pour la mise en œuvre de ces règles générales, le dispositif repose sur des ressources institutionnelles et financières locales (plans départementaux et infradépartementaux, etc.) et fait intervenir un système d’acteurs complexe. À côté des départements qui en assurent le pilotage, les organismes de sécurité sociale, les centres communaux d’action sociale, Pôle emploi, les associations, etc. interviennent pour l’ouverture du droit à la prestation, pour l’orientation ou pour l’accompagnement.

Les conditions d’éligibilité, en particulier de ressources et d’âge, participent à des processus généraux de visibilisation d’une population composée d’environ 2 500 000 foyers bénéficiaires en septembre 2015, dont 1 906 000 pour le seul RSA socle. Cependant, la question est plus complexe. D’une part, le non-recours, notamment lorsqu’il est durable, volontaire ou non, atténue la portée du dispositif pour rendre visible, dans l’espace de la protection sociale, les personnes en situation de droit du fait de leur niveau de ressources. Son importance a été soulignée dès l’évaluation initiale du dispositif et plusieurs origines ont été identifiées (Domingo et Pucci, 2013). D’autre part, une fois franchi l’accès à la prestation monétaire, les procédures d’orientation et d’accompagnement peuvent aussi enclencher des processus d’invisibilisation temporaire ou durable. Ainsi, l’allongement des délais pour concrétiser le projet d’orientation puis pour passer de celui-ci à l’une des modalités d’accompagnement y contribue de manière implicite. De même, les difficultés rencontrées pour passer de
49. Loi n° 2015-994 du 17 août 2015 ; décrets n° 2015-1709 et n° 2015-1710 du 22 décembre 2015.

l’orientation à la définition des mesures d’accompagnement puis à leur concrétisation effective sont autant de facteurs d’invisibilisation partielle dont l’ampleur et l’origine restent mal appréhendées. Parmi les causes, on peut relever la conciliation délicate entre, d’un côté, les attentes en matière d’accompagnement et plus largement les aspirations en termes de participation à la société par les personnes concernées et, de l’autre, les contraintes rencontrées par l’organisation qui en a la charge. Les outils disponibles pour rendre opérationnelles les décisions d’orientation et d’accompagnement, la culture professionnelle des acteurs impliqués et leurs perceptions des exigences découlant des droits et devoirs, les priorités dans la gestion de la file d’attente en fonction du contexte local du marché du travail, etc. contribuent sans doute à ces processus.

D’ailleurs, certaines monographies départementales réalisées lors de la mise en place du RSA avaient montré un phénomène d’évaporation important de la population entre l’orientation et l’accompagnement (Gomel et Méda, 2014 ; Laguérodie et al., 2011). En effet, la priorité donnée par le législateur à l’insertion sur le marché du travail, interprétée localement de manière parfois stricte, aboutissait à une forte dichotomie entre l’accompagnement social et l’accompagnement professionnel. Cela engendrait un retrait des personnes escomptant plutôt leur combinaison qu’une approche en deux temps distincts. La reconnaissance de l’accompagnement socioprofessionnel et, au sein de Pôle Emploi, l’instauration d’un accompagnement global visent à pallier ces phénomènes. Les travaux de la DREES fondés sur la collecte de données relatives à l’orientation et à l’accompagnement dans les départements devraient permettre d’éclairer certains de ces points.

Ces processus d’invisibilisation au sein même du RSA présentent des enjeux qu’il ne faut pas minimiser. D’un point de vue opérationnel, ils rendent plus délicate la mobilisation ultérieure des personnes dans un parcours d’insertion.
Sur un plan plus général, ils font dériver le dispositif vers un simple minimum garanti et peuvent contribuer à délégitimer l’intervention publique. On peut rappeler que l’un des indicateurs ayant contribué à la mise en cause du RMI a été la faiblesse relative du taux de signature de contrat d’insertion.

Un recours en justice pour sortir de l’invisibilité : l’avancée du DALO… et ses limites

Au milieu des années 2000, des associations ont cherché à renouveler leur action dans le but de rendre mieux visibles les personnes sans abri. C’est ainsi que Médecins du Monde leur a fourni des tentes rouges, pour à la fois les abriter et marquer leur présence sur le territoire. Les Enfants de Don Quichotte, en les rassemblant le long du Canal Saint-Martin au cours de l’hiver 2006-2007, les transformeront en outil d’interpellation spectaculaire.
Confrontés à une forme de contestation inédite, les pouvoirs publics y ont apporté comme principale réponse le vote en 2007 d’une loi instaurant un droit au logement opposable (DALO). Portée par le mouvement associatif, cette loi vise à imposer à l’État une obligation de relogement des ménages requérants en difficultés, en fonction de critères précis (SERDEAUT, 2015). À l’évidence, personne n’imaginait que le simple vote d’une loi suffirait à régler le problème, mais cette opposabilité, que les ménages peuvent obtenir à la suite d’une procédure amiable puis contentieuse, était destinée à faire apparaître officiellement les personnes en attente d’un logement en leur attribuant une reconnaissance légale de leur droit.
D’une certaine manière, le pari a réussi. Fin 2015, on dénombre 60 000 ménages demandeurs DALO « en attente de relogement ». Ce chiffre est régulièrement rappelé aux autorités, médiatisé, porté par des instances dédiées comme le Comité de suivi DALO, incarné par des acteurs associatifs comme le DAL, la Fondation Abbé Pierre et le Secours Catholique, qui convient les ménages reconnus prioritaires DALO à une marche annuelle. La Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France en mai 2015 en raison de l’ineffectivité de ce droit. Dans le cadre du projet de loi de Finances, le ministère du Budget en a même fait un indicateur de réussite ou non des politiques du logement.

Les demandeurs « DALO » accèdent donc à une certaine visibilité, collective et individuelle, dossier par dossier, mais pour quel résultat ? Le bilan n’est pas uniformément décevant. En dehors des départements les plus tendus, être reconnu « prioritaire DALO » permet à des ménages qui n’avaient pu accéder de longue date au parc social de voir leur dossier revenir au-dessus de la pile. Ce « label » fait du demandeur un prioritaire parmi les prioritaires et accélère bien souvent le traitement de son dossier. Dans les zones tendues, le bilan est plus sombre, mais, faute de relogement, les prioritaires peuvent obtenir en justice une indemnité censée compenser leur préjudice.

Surtout, ce nouveau droit contraint l’État à imaginer progressivement des réponses pour éviter les condamnations en justice à répétition. C’est ainsi par exemple que les préfectures ont cherché à « reconquérir » leur contingent, pour reloger des ménages « DALO », avant que la loi force Action Logement à y consacrer un quart de ses attributions50, puis que ce quota soit envisagé pour les collectivités.

Cette dialectique entre dévoilement de situations et réactions publiques présente toutefois un revers. Parce que le DALO est un « thermomètre » qui dérange, les pouvoirs publics ont régulièrement la tentation de le casser. C’est ainsi que les commissions de médiation (Comed), chargées de désigner les ménages prioritaires, ont tendance à durcir leurs critères d’éligibilité pour calibrer leurs réponses en fonction des capacités de l’État plutôt que du droit des demandeurs, si bien que le taux de décisions favorables baisse chaque année depuis 2008 (Fondation Abbé Pierre, 2015). De même, l’État a été tenté récemment, dans le cadre du projet de loi Egalité et citoyenneté, de retirer l’éligibilité au DALO aux ménages déjà logés dans le parc social, à ceux qui refusent une proposition ou encore à ceux qui n’auraient pas renouvelé leur demande de logement social.

Enfin, la priorité accordée aux ménages DALO présente le défaut de rejeter encore davantage dans l’ombre ceux qui, tout aussi démunis ou mal-logés que les prioritaires, n’ont pas obtenu pour autant le précieux label : certains, par non-éligibilité à ce droit, en particulier les personnes en situation irrégulière, d’autres, en raison de leur non-recours à ce droit. Alors que des millions de ménages répondent aux critères d’éligibilité, seuls 476 000 ont déposé un recours DALO entre 2008 et 2014, et 160 000 ont obtenu une décision favorable des Comed (Comité de suivi DALO, 2015).

50. Action Logement est l’organisme qui gère la participation des employeurs à l’effort de construction (ex-1 % Logement).

CHAMP D’INVISIBILISATION
PROCESSUS
MÉDIATIQUE Invisibilisation par le désintérêt des acteurs des médias
Relative inaccessibilité des médias
Invisibilisation orientée par le discours médiatique à travers le recours
à des catégories englobantes, à des effets de stigmatisation
et à une certaine instrumentalisation des récits biographiques
TRAVAIL SOCIAL Invisibilisation subie de certains publics par l’effet de l’organisation du travail social et des dernières évolutions de cette organisation
Invisibilisation stratégique, lorsque les travailleurs sociaux se placent en retrait
de certains publics ou bien, au contraire, contournent les voies officielles
pour leur préférer des pratiques invisibles
Invisibilisation choisie, orchestrée par les publics eux-mêmes,
avec ou sans l’appui des travailleurs sociaux
Invisibilisation nécessaire, lorsque la mise en visibilité par le travailleur social
risque de contredire le droit à la vie privée
POLITIQUEc’est-à-dire Interprétation individualisante de l’invisibilité qui limite la reconnaissance objective
des difficultés des invisibles
L’invisible assimilé au visible peu ou mal perçu, aux carences de l’action publique
Rejet ou au contraire survalorisation du thème de l’invisibilité sociale
pour des motifs électoraux
STATISTIQUE Invisibilisation forcée du fait de la neutralité illusoire des statistiques publiques
Invisibilisation orientée par les décisions politiques et scientifiques
Invisibilisation contrainte par l’ensemble des limites techniques
de la production statistique
POLITIQUES SOCIALES ET NORMES DE L’ACTION PUBLIQUE Invisibilité et règles édictées : cadres théoriques, politiques et juridiques
Invisibilité et usages sociaux des normes
Formes d’organisation et moyens affectés à la mise en œuvre

CHAPITRE 3
Étude de trois catégories
d’invisibles

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