L’INVISIBILITÉ SOCIALE : UNE RESPONSABILITÉ COLLECTIVE RAPPORT 2016

Richesses et limites de la statistique sociale

Les statistiques sociales constituent l’un des outils fondamentaux des décideurs politiques et des acteurs chargés de la mise en œuvre des politiques publiques, en France comme à l’échelle européenne, ainsi qu’en témoignent les progrès réalisés dans des domaines variés tels que : la mise en place d’un panel communautaire de ménages en 1994 remplacé ensuite par EU-SILC en 2003, l’usage des sources administratives dans les statistiques sociales, les indicateurs sociaux européens – travail du Comité de la protection sociale et de son groupe Indicateurs, en particulier les indicateurs européens de pauvreté et d’exclusion sociale dits de Laeken. Pourtant, l’apport de ces statistiques est régulièrement remis en question. La production des chiffres suppose une succession de choix et implique nécessairement une part d’arbitraire. De tels choix sont susceptibles d’engendrer des problèmes vis-à-vis de la définition des objectifs de l’action publique et des processus mis en œuvre pour les atteindre (Lascoumes et Le Galès, 2005).

À l’origine conçus par les économistes et les statisticiens, les indicateurs de pauvreté ont fait leur apparition dans le débat public, sans que les citoyens aient conscience des conventions ayant présidé à leur construction et donc à leurs limites. Par exemple, selon les conventions adoptées, le mode de calcul des unités de consommation peut orienter la mesure de la pauvreté monétaire plutôt vers des personnes isolées ou plutôt vers des familles nombreuses.
Il y a donc bien une sensibilité de la mesure aux conventions qui

invite 8 questionner les progrès et limites en matière de mesure de la pauvreté. L’ONPES occupe 8 ce titre une place centrale avec sa mission de « contribuer au développement de la connaissance de ces phénomènes, notamment dans des domaines mal couverts par les études et les statistiques existantes »42. Avec d’autres acteurs impliqués dans l’observation, les publics les plus en difficulté ont pu être identifiés en vue d’une meilleure efficience des dispositifs existants (IGAS, 2004)43. D’autres progrès sont possibles. Il s’agit toutefois moins ici de pointer les pistes 8 approfondir (on se référera pour cela, entre autres, au rapport de l’IGAS sur l’évaluation du Plan pauvreté, publié en 2014) que d’énoncer et rappeler certaines des limites associées 8 la production de statistiques sociales, en particulier celles susceptibles de contribuer 8 invisibiliser certains groupes sociaux particulièrement fragiles.

– Deux processus d’invisibilisation par la statistique publique sont identifiés :

• Une invisibilisation orientée par les décisions.
• Une invisibilisation contrainte par les limites techniques.

Les opportunités et progrès récents… et leurs limites
Les statistiques reposent sur des conventions. Les choix des acteurs en amont de ces conventions tout comme ceux opérés en aval dans le cadre de leur appropriation peuvent être questionnés, discutés et analysés. Lascoumes et Simard (2011) identifient trois effets des instruments de politiques publiques. spécifiques de la réalité ainsi que de certaines « variables explicatives » des enjeux dont ils traitent. Par exemple, la tendance 8 évaluer l’ensemble des dispositifs d’accompagnement 8 l’aune des taux de « sorties positives » (l’accès 8 un emploi ou 8 une formation) induit une lecture hiérarchisée des problèmes et oriente le ciblage des accompagnants vers ceux présentant les meilleures chances de devenir une « sortie positive ». Pour autant, les acteurs disposent toujours d’une certaine autonomie face 8 cette lecture, de sorte qu’il convient aussi et enfin de prendre en compte les effets liés 8 l’appropriation des instruments par les professionnels, ainsi que le contexte toujours particulier dans lequel celle-ci se déroule.

Les statistiques jouent un rôle déterminant dans la définition des catégories de l’action publique. Elles constituent aussi bien un outil de reconnaissance des publics que d’invisibilisation de ceux qu’elles ne prennent pas en compte.
La catégorie des sans-abri s’est trouvée longtemps absente des statistiques publiques. La première enquête nationale de l’INSEE sur ces populations a été conduite en 2001 et leur premier recensement, dans les grandes communes, en 2006. En 2007, encore, l’Inspection générale des affaires sociales estimait que les données disponibles sur les sans-abri, en dépit de leur quantité croissante, ne faisaient pas l’objet d’une utilisation optimale en raison d’un déficit d’organisation et de diffusion des connaissances (IGAS, 2007 ; Marpsat, 2008). De même, pendant longtemps, les couples cohabitants n’étaient pas identifiés 8 l’occasion du recensement, tout comme les couples homosexuels.
Citons aussi le cas des personnes en situation de handicap. Il a
42. Décret n°99-215 du 22 mars 1999, suivi d’un arrêté du 9 octobre 2002.
43. Il faut notamment citer les grandes associations qui disposent de leur propre base de données, parmi lesquelles la Fondation Abbé Pierre, les Restos du Cœur, le Secours Catholique, Médecins du Monde, etc.

fallu attendre les années 1990 pour que voient le jour les premières enquêtes de grande ampleur sur les conditions de vie des personnes handicapées (Ravaud 2014).

L’invisibilisation produite par les statistiques sociales peut aussi provenir des exigences de la comparabilité des mesures entre différents pays ou différentes zones géographiques. L’essor dans l’Union européenne, à partir du début des années 2000, du tableau de bord européen des indicateurs dits de Laeken, issu du groupe indicateurs du Comité de la protection sociale, a dynamisé partout en Europe la production d’indicateurs monétaires et non monétaires de la pauvreté et de l’exclusion sociale. Il en est résulté une stimulation des politiques au travers de la comparaison des résultats nationaux. En même temps, les seuils statistiques conventionnels mis en place pour permettre ces comparaisons ont imposé des découpages de la population par groupes dont la pertinence au regard de la perception des personnes elles-mêmes était parfois contestée. C’est précisément cette limitation des approches conventionnelles de la mesure de la pauvreté qui a conduit l’ONPES à les compléter par celle des « budgets de référence » en 2015.
Ceux-ci ont révélé un continuum des situations de manque et de restrictions qui relativisait les découpages par groupes résultant de l’application des seuils conventionnels de la pauvreté relative.

Ces exemples mettent en évidence la part d’arbitraire inhérente à la production des statistiques et, partant, l’importance des choix politiques qui s’y trouvent associés. Comment un service statistique ministériel en vient-il à produire des données sur une catégorie de public ou sur des phénomènes sociaux ? Dans les processus conduisant de la décision politique à la production statistique, on trouve d’abord une demande. Celle-ci peut émaner directement des pouvoirs publics (cabinets ministériels, missions parlementaires d’information ou d’évaluation), ou bien du service concerné ou encore d’une association. Dans tous les cas, la pertinence de la demande sera évaluée à l’aune du calendrier politique. Le besoin statistique peut correspondre à un enjeu de diagnostic en vue d’une politique publique déjà programmée, ou bien à un enjeu d’évaluation d’une politique existante, ou encore à une mise à jour de données considérées comme dépassées en raison des évolutions récentes soit des publics, soit des dispositifs (Penissat, 2007). La mise en visibilité orchestrée par la production statistique dépend ainsi en partie de critères politiques.

Cette réalité se donne à voir au niveau local aussi bien que national. Si les obligations des collectivités locales de créer des observatoires, notamment sociaux, ont effectivement donné lieu à un essor de la culture du diagnostic et de l’évaluation, de nombreuses limites empêchent encore une utilisation optimale de ces nouveaux outils pourtant décisifs pour la lutte contre la pauvreté. On peut songer d’abord à l’intention qui s’abrite derrière ces outils :
s’agit-il d’observer un territoire pour lui-même ou bien d’observer les évolutions induites sur le territoire par l’action des collectivités concernées ? Il y va aussi d’un enjeu de précision et de finesse des données mobilisées et de la capacité variable de chaque collectivité à recourir à des profils appropriés d’ingénieurs. Selon que les informations sont destinées aux élus, aux techniciens et partenaires, ou encore au grand public, la collectivité pourra recourir de façon exclusive ou complémentaire à des « chargés d’études » plus ou moins formés aux techniques statistiques, ou bien à des « experts », capables de produire des analyses fines et de proposer des travaux de prospection (Sède-Marceau et al., 2011 ; Lenormand, 2011). On s’en remettra aussi très souvent aux données de suivi des publics et aux bilans de mise
en œuvre des dispositifs publics et associatifs. Il faut à ce titre souligner l’important travail d’entrée de données réalisé par les travailleurs sociaux, largement méconnu et qui occupe une partie de plus en plus importante de leur
temps. Enfin, la richesse de l’information potentiellement disponible du fait de la coexistence des observatoires nationaux tels que l’ONPES et des observatoires régionaux reste encore sous-employée.

La dimension scientifique ne doit pas être écartée dans la compréhension de ces processus, pas plus que les limites d’ordre technique. De nombreux agents des services statistiques ministériels, par exemple, ont une formation en sociologie, en économie ou encore en géographie qui les amène à connaître et à suivre les travaux scientifiques et influence aussi bien les propositions spontanées qu’ils peuvent être amenés à suggérer que leur interprétation des demandes émanant de la sphère politique. Il faut aussi et surtout évoquer les missions du Conseil national de l’information statistique (CNIS), chargé d’organiser la concertation entre les producteurs et les utilisateurs de la statistique publique. Cet organisme a beaucoup évolué depuis sa création. Auparavant dédié à la valorisation de la demande institutionnelle, il vise essentiellement aujourd’hui à faire émerger la « demande sociale ». Son pouvoir aussi s’est trouvé renforcé avec l’introduction d’un suivi des recommandations émises en direction de l’appareil statistique public.

Deux éléments donnent à voir cette réorientation scientifique de la statistique publique : les travaux de la commission « Démographie et questions sociales » du CNIS44, chargée d’identifier les nouveaux besoins d’informations statistiques concernant les populations, leurs revenus et leur patrimoine, le pouvoir d’achat, les conditions de vie, etc. (Bouygard, 2014). Les travaux de cette commission ont par exemple conduit l’INSEE à intégrer la notion élargie de « mal-logement » que recommandait la Fondation Abbé Pierre depuis plusieurs années (Lanzaro, 2014). Un second élément correspond à la création, en 2010, d’un centre d’accès sécurisé aux données de la statistique publique française (CASD) suite à la loi de 2008 qui a autorisé la communication de données statistiques sur les personnes ou les ménages à des chercheurs45.

Une dernière limite doit être évoquée qui a toutefois déjà fait l’objet de nombreux débats en France. La mesure des inégalités sociales se complète dans de nombreux pays par une observation des caractéristiques socio-économiques associées aux différentes catégories de minorités ethniques, ce qui n’est pas le cas en France. Nous renvoyons pour cela aux travaux existant sur ce sujet (Spire et Merllié, 1999 ; Simon, 2008 ; Schnapper, 2008).

Les limites qui découlent de la production statistique

Au-delà des influences politiques et scientifiques, la production statistique se trouve largement conditionnée par des limites techniques. La connaissance des publics ou des phénomènes considérés comme marginaux se confronte de fait à des difficultés inhérentes à cette caractéristique, qui font qu’ils n’entrent pas aisément dans le champ d’observation

44. Sur les sept commissions du CNIS, quatre s’intéressent aux questions sociales : les commissions « Démographie et questions sociales », « Services publics et services aux publics », « Emploi, qualification et revenus du travail » et la Commission nationale d’évaluation du recensement de la population.
45. Loi n°2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives, article 2.

traditionnel de l’action publique. Dans le champ de l’exclusion du logement, les sans-abri sont difficiles à recenser du fait de leur absence de domiciliation. On peut aussi songer aux « hébergés chez des tiers », une catégorie qui englobe des situations aussi diverses que celles des migrants primo-arrivants, des jeunes adultes ou encore des parents isolés à la suite d’une séparation (FORS, 2014). Ces nouvelles catégories de « sans-domicile stables » font l’objet d’un questionnement croissant depuis les années 1990, qui, avant de se traduire par une production de statistiques publiques nationales, a donné lieu 8 des travaux portés par diverses associations, par des organismes de recherche ou encore par des bureaux d’études à la suite de demandes émanant de collectivités locales46.
Une autre limite technique se situe dans la difficulté d’appréhender des publics en petit nombre, ou en nombre important mais avec un fort degré de dispersion géographique. Ceux que l’on appelle les « jeunes errants », par exemple, ne font l’objet d’aucun recensement précis mais seulement d’estimations, à l’instar de celle de la Fédération nationale des associations de réinsertion sociale qui évalue leur nombre entre 30 000 et 50 000 (FNARS, 2006). Les chercheurs et les associations jouent un rôle déterminant dans les processus de visibilisation des publics marginaux. Le travail de renseignement de données effectué par les travailleurs sociaux, notamment, permet de rendre visibles les besoins des publics les plus précaires.

Les limites subies par l’effet des contextes

Il convient enfin de citer un autre mécanisme susceptible de contribuer à l’invisibilisation de certains publics, qui concerne les modalités d’exploitation des bases de données existantes. Une telle exploitation peut se trouver limitée par l’inaccessibilité relative d’une partie de ces bases de données. Ainsi les données de l’INSEE sont-elles facilement accessibles, tandis que celles de certaines administrations centrales le sont beaucoup moins. Il faut néanmoins reconnaître de grands progrès en matière d’accès des chercheurs aux données statistiques, et ce de façon globale47.

Le choix effectué par les politiques familiales, en France, de faire porter les aides et mesures d’accompagnement par les familles dans leur globalité a conduit à privilégier des statistiques portant sur les ménages, limitant par conséquent la connaissance de chacun des membres qui les composent.

L’analyse du rôle des statistiques publiques dans les processus d’invisibilisation
conduit finalement à souligner la diversité des facteurs pouvant contribuer à un tel phénomène. La statistique est par nature imparfaite, sa neutralité est relative aux décisions et aux conventions qui organisent en amont leur production.
Si les nombreux progrès réalisés ont été évoqués et soulignés pour leur apport décisif à la connaissance de la pauvreté et à la lutte contre l’exclusion sociale, cela nous conduit à un souci d’autant plus prononcé de continuer à améliorer cet outil fondamental des politiques publiques. Cela nous amène

46. Citons les travaux de la Fondation Abbé Pierre, de la Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (FEANTSA), du Plan urbain construction architecture (PUCA), de l’Institut d’aménagement et d’urba-nisme (IAU), etc. Voir FORS, 2014, pp. 35-36.
47. Par exemple, la mise en place du réseau Quetelet à destination des chercheurs, ou encore la création de réseaux localisés au sein des universités et des laboratoires de recherche, ou encore la plus facile accessibilité des données des enquêtes quantitatives de l’INED. (Le Gléau et Royer, 2011 ; Duprez et Cros, 2010 ; Caporali et al., 2015).

aussi et surtout à souligner l’importance des normes et des conventions. À tel point qu’il paraît nécessaire, avant de passer aux études de cas, de clarifier les enjeux entourant la question des normes sociales.

Invisibilité sociale et politiques sociales : le jeu des normes et des pratiques

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