Autour des conseils citoyens :Le cadre juridique de la démocratie participative, du légal à l’extralégal

II. La démocratie participative extralégale

La démocratie locale et la démocratie participative sont régulièrement mises dans un même panier, lorsqu’on parle d’engagement au niveau local. Or ces deux termes ne se recoupent pas,
l’un apportant la notion d’échelle, l’autre de la démocratie.
La démocratie locale est associée aux déclinaisons locales de modes de gestions institutionnels des politiques publiques (Etat, régions, départements, établissements intercommunaux, communes.
S’y ajoute les strates de l’administration, l’Europe etc.). C’est tout ce qui touche les prises de décisions « officielles », ayant pour la plupart des conséquences directes pour la vie des citoyens d’un territoire.

La démocratie participative est une forme de démocratie, que les mouvements de citoyens et élus promeuvent pour compléter la démocratie représentative. C’est une nouvelle conception de la prise de décisions (la décision n’est pas entièrement déléguée à un élu, mais préparée, construite et prise avec les citoyens.

Il s’agit, par la démocratie participative, de développer des instances locales au sein desquelles chaque citoyen a la possibilité d’influer sur la mise en œuvre du projet choisi lors des élections ou de nouveaux projets. Faire une place à la délibération et à la concertation avec les habitants dans la politique locale oblige à concevoir une complexification de la prise de décision. L’épreuve de la discussion publique contraint notamment les services techniques à de nouvelles formes de présentation des projets, à en expliciter les enjeux, à renoncer à certaines évidences techniques, à davantage communiquer et informer en amont, de transparence dans le débat. Elément primordial de la démocratie participative locale, le citoyen ne se sent pas forcément concerné par celle-ci.

La démocratie participative locale doit s’adresser à tous, et permettre une meilleure participation à la vie de la cité, de populations marginalisées ou nécessitant une écoute spécifique : jeunes, résidents, étrangers, personnes âgées etc., tout en garantissant une cohérence globale. Il s’agit de replacer le citoyen au cœur de la décision, qui donne son avis participe à l’élaboration dont la décision finale appartient néanmoins aux élus. Il faut trouver les moyens, les outils pour ressourcer la démocratie locale, pour donner aux habitants la possibilité de passer d’un statut d’administré à celui de citoyen actif.
Au regard des pratiques observées dans d’autres pays européens, la France reste frileuse en matière d’initiatives permettant la participation des habitants dans la gestion de leur territoire. En effet, la notion de démocratie locale ne se limite pas au système électoral universel, direct ou indirect.

Même si la loi apporte régulièrement des améliorations, comme ce fut le cas avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité – qui a notamment rendu obligatoire les conseils de quartier dans les communes de plus 80.000 habitants – il reste encore beaucoup à faire pour mettre en place une démocratie participative à toutes les échelles. La forte augmentation du nombre d’inscrits sur les listes électorales depuis 2002, en particulier chez les jeunes, peut traduire une volonté citoyenne de mieux faire entendre sa voix.

La démocratie participative dans ses mécanismes extralégaux permet de venir en complément d’une démocratie représentative que l’on sait en crise. Tirer profit des multiples initiatives, en consolidant les savoir, les procédures, permettrait de faire avancer autant l’idée que sa réalisation.

Mettre en place des structures faisant participer le citoyen permettrait tantôt de créer du lien social, de rapprocher les élus et citoyens, de former des citoyens engagés par une forme de pédagogie politique active ; tantôt de rendre des comptes, d’améliorer les services rendus aux usagers.

Exemples
Le conseil de quartier

D’une manière générale, un conseil de quartier poursuit plusieurs objectifs : mieux représenter les habitants et faire remonter des propositions venant des habitants vers la mairie, et inversement, donner un avis sur des projets présentés par la mairie par exemple le plan local d’urbanisme, les questions de propreté ou de sécurité, et enfin participer à la vie du quartier : fêtes, exposition, même si dans la plupart des cas, les discussions tournant autour des angoisses, des problèmes des habitants plutôt que sur des moments festifs.

L’élu siégeant au conseil de quartier fait le lien avec les services de la mairie (démocratie locale, initiative habitant, services techniques….). Pour autant, le conseil de quartier ne doit pas servir à légitimer les décisions de la mairie. Les avis des participants doivent être réellement écoutés, même s’il est clair que le pouvoir de décision appartient in fine aux élus.
La démocratie participative complète et enrichit la démocratie représentative, à aucun moment elle ne la remplace.
En dehors de son rôle d’instance participative, le conseil de quartier est aussi un outil permettant de recréer du lien et notamment de permettre aux différentes catégories sociales et aux différentes communautés de se rencontrer, de se parler et de mener des projets communs.

Ces conseils fonctionnent sur la base d’une charte établie par leur membre et approuvée par le conseil municipal. Composées d’habitants, elles se réunissent régulièrement en présence d’un représentant des services techniques municipaux et de l’élu « référent ».

Le conseil de la jeunesse
Sur le même procédé peuvent être créés des conseils de la jeunesse. Instance de concertation, l’assemblée du CNJ et ses commissions de travail thématiques a pour ambition de constituer une plateforme jeunesse.
L’assemblée se donne par exemple pour mission, de repérer et mettre au débat les questions qui impliquent les jeunes. L’instance agit pour mettre en partage les expertises, confronter les différents points de vue, mutualiser les expériences, transmettre les compétences…, organiser des événements culturels, sportifs, de santé , campagne d’inscription sur les listes électorales… Sa composition peut être celle d’un collège jeune, d’un collège associatif et d’un collège institutionnel. Il peut se réunir sous la forme d’atelier et de plénières. Sur le même principe que les conseils de quartiers et de jeunesse, peuvent être créés des conseils des sages, les conseils municipaux d’enfants !

Le budget participatif
Cela consiste à associer les citoyens aux grandes décisions budgétaires de la ville :
• démarche d’élaboration participative (avec les conseils de quartiers, conseil de la jeunesse etc.) du budget des investissements localisés et des budgets d’animation locale dans les arrondissements ;

• informatisation du budget ;
• débat budgétaire ouvert au public dans tous les conseils d’arrondissement.
Les trois niveaux de la concertation

Compte tenu de l’impact des opérations de renouvellement urbain et des enjeux qu’elles comportent pour les dix ans à venir, il est essentiel de favoriser le processus de concertation avec les habitants qui vivent ou travaillent dans le quartier concerné. La concertation peut se faire à différents degrés complémentaires, à trois niveaux :

1) Information : mise en place d’une information de qualité, transparente et accessible en amont et tout au long du projet par des réunions publiques spécifiques pour la présentation du projet en tant que tel, et par les conseils de quartiers, comités de quartier ou commissions qui visent à informer sur l’ensemble des actions mises en œuvre dans la commune.

2) Consultation : recueillir l’avis des habitants sur des points précis du projet par des visites de quartier ou des diagnostics en marchant pour repérer in situ avec les habitants les lieux pouvant pâtir de dysfonctionnements et par des instances communales.

3) Concertation : autoriser l’intervention des habitants tout au long de l’élaboration d’une opération, dans des structures pérennes ou ponctuelles, sectorielles ou territoriales, notamment par :
– des groupes de travail ou ateliers urbains consistant en des groupes réduits d’habitants pilotés par l’équipe projet pour un échange plus intense sur les projets ;
– des comités de suivi participatif ou autre instance équivalente proposant un lieu d’échanges sur la conduite de la participation elle-même. Ils visent à définir les règles du jeu, les thèmes qui seront traités et à suivre les engagements pris par les élus.

– la technique des workshops : ou atelier d’urbanisme qui consiste à concevoir certains espaces (jardins, espaces publics…) avec l’assistance de professionnels. Ce type de démarche comporte de nombreux avantages car elle permet un meilleur respect, voire l’entretien des structures conçues pour et par les habitants.

– un conseil de développement : des citoyens qui participent à l’avenir de l’agglomération. Le conseil de développement est un organe consultatif, placé auprès du conseil de communauté. Il est composé de représentant de la société civile. Il permet d’associer des citoyens, des acteurs économiques, institutionnels et associatifs à la réflexion sur l’avenir de l’agglomération.
– Outils, moyens d’informations : affichages (notamment par des panneaux lumineux) dans toute la collectivité et pas forcément à un ou deux points fixes, mais également dans les quartiers.
Il peut s’agir de la mise en place de sites internet et de blogs interactifs (ce qui n’empêche pas d’installer un modérateur dans l’utilisation. Dans de nombreux blogs, des acteurs de terrains des collectivités territoriales discutent autour d’idées, de suggestions et de conseils formalisées pour une démarche participative citoyenne en ligne des internautes. Ces articles qui se répondent les uns les autres, se complètent, montrent des champs des possibles et traduisent avec des mots des recommandations pour une expression citoyenne sur Internet, sur leurs préoccupations locales et dans un mode d’interaction possible avec les collectivités locales.
Cela implique néanmoins de généraliser de nouvelles technologies pour atteindre la population (chat avec les élus, site Internet du conseil de quartier etc.) et donc à la fois que les citoyens aient accès à l’outil informatique et sache s’en servir : des points d’accueil et de formation à cet effet sont donc souvent nécessaires.

Remarque : quelle que soit la structure, le moyen, l’outil pour mettre en oeuvre la démocratie participative, la faire vivre, il faut un budget minimum sans lequel les projets ne peuvent se réaliser et sans lequel les citoyens n’ont aucune marge réelle de manœuvre.

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