Autour des conseils citoyens :Le cadre juridique de la démocratie participative, du légal à l’extralégal

2. Le référendum local

Il en va tout différemment avec le second outil de consultation des électeurs : le référendum local. L’initiative de la consultation des électeurs est confiée à des élus du suffrage universel, ce qui est logique puisque celle-ci doit déboucher sur une décision. Ce sont eux, et seulement eux, qui sont à l’origine du référendum.

• D’une part, l’assemblée délibérante peut soumettre à référendum local un « projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité ». La référence à une « délibération » et à une affaire relevant de la collectivité, permet de considérer que le référendum à l’initiative de l’organe délibérant correspond aux attributions de l’organe délibérant, seul à même d’être à l’initiative de consultations relatives à des actes qu’il serait amené à prendre.

• D’autre part, l’exécutif d’une collectivité peut, « seul», proposer de soumettre à référendum tout « projet d’acte relevant des attributions qu’il exerce au nom de la collectivité ». L’assemblée délibérante ne peut donc pas lui imposer l’organisation d’un référendum relatif à des compétences qu’il exerce en son nom propre, comme en matière de police municipale. Attention
néanmoins : ne sont pas concernés les actes que le maire prend lorsqu’il agit au nom de l’Etat.
Quant aux actes susceptibles de faire l’objet d’un référendum, deux précisions s’imposent.
• Comme dans le cas des consultations, le référendum ne peut porter que sur des affaires relevant des compétences de la commune. Ainsi en 2006, le référendum organisé à Saint-Denis en Seine-Saint-Denis, portant sur l’octroi du droit de vote aux résidents étrangers a été jugé illégal.

• Le maire ne peut pas proposer la tenue d’un référendum pour un projet d’acte relevant de ses fonctions et qui serait de nature individuelle. Le régime de ces actes, notamment le respect dans certains cas des exigences d’une procédure contradictoire et l’atteinte qu’ils peuvent porter aux droits individuels, a justifié, aux yeux du Conseil constitutionnel, une telle exclusion.
La décision préalable à la consultation, qui décide de recourir à cette procédure, est prise, quelle que soit l’initiative, par l’organe délibérant, soit que celui-ci en soit à l’origine, soit que l’organe exécutif lui ait proposé d’organiser cette consultation : par une même délibération, l’assemblée doit à la fois adopter le principe de la consultation, déterminer les modalités de son organisation, fixer le jour du scrutin et convoquer les électeurs.
Par dérogation au droit commun de la transmission des actes, cette délibération doit être transmise par l’organe exécutif au préfet dans les huit jours de son adoption. Et comme pour les consultations simples, le référendum ne peut en effet avoir lieu que deux mois après cette transmission.

En termes d’organisation, un dossier d’information sur l’objet du référendum doit être mis à la disposition du public et la durée de la campagne officielle est limitée à deux semaines. Concernant l’adoption du projet soumis au référendum, l’article L.O. 1112-7 apporte une précision très importante.

Le projet n’est adopté que si :

• non seulement il réunit la majorité des suffrages exprimés (ce qui est conforme aux pratiques référendaires nationales en France qui n’exigent pas une majorité spécifique ou qualifiée) ;

• mais également « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin » : gare à l’abstention qui joue contre les initiateurs du projet ! Les opposants ont tout intérêt à prôner l’abstention pour parvenir à leurs fins.

Si ces deux conditions sont réunies, le conseil municipal n’a plus à intervenir : le corps électoral s’est substitué à lui pour prendre directement la décision.

Conclusion
Ces mécanismes sont-ils le signe d’une abdication des responsabilités locales ?
On peut répondre par la négative, en rappelant que les élus ne peuvent jamais se voir imposer une décision populaire dont ils ne veulent pas. En effet :

• soit il s’agit d’un référendum décisionnel, mais seuls les élus peuvent prendre l’initiative de son organisation ;

• soit il s’agit d’une consultation simpl, dont les électeurs peuvent, certes, demander l’organisation, mais la commune n’est contrainte ni de faire droit à cette demande, ni, en cas de consultation, de suivre l’avis qui sortira des urnes. Dans ces conditions, ces techniques de démocratie « participative » apparaissent moins comme une menace contre les pouvoirs des élus locaux que comme un moyen tactique leur permettant, notamment dans les dossiers qui les opposent à l’Etat, de voir la population confirmer la légitimité de leurs propres prises de position.

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II. La démocratie participative extralégale

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