Autour des conseils citoyens :Le cadre juridique de la démocratie participative, du légal à l’extralégal

1. La consultation

Le droit relatif aux consultations des électeurs locaux est désormais codifié, depuis la loi du 13 août 2004 et son décret du 6 décembre 2005 relatif à la consultation des électeurs, aux articles L1112-15 et suivants du Code général des collectivités territoriales.

La loi du 13 août 2004 apporte une innovation majeure en étendant le processus consultatif à l’ensemble des collectivités, qu’il s’agisse des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale. Les consultations pourront, de plus, être limitées aux électeurs d’une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires « intéressant spécialement cette partie de la collectivité ».

A l’origine, en 1992, l’initiative appartenait aux seules autorités locales, illustrant la méfiance traditionnelle du législateur français à l’égard des initiatives populaires, que ce soit au niveau national ou à l’échelon local.

La loi du 4 février 1995 a introduit cependant la possibilité d’organiser des consultations à l’initiative d’un nombre significatif d’électeurs.

En revanche, il n’y a pas, dans le cadre de la loi de 1992, ni dans celui des lois postérieures, de consultations organisées à l’initiative de l’Etat, notamment par l’intermédiaire de son représentant local qu’est le préfet, comme cela existe en matière de fusions de communes.

C’est toujours l’assemblée qui « arrête le principe et les modalités de l’organisation de la consultation », que l’initiative provienne d’elle-même ou des électeurs.

Toutefois la loi prévoit que, dans les communes et les EPCI, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales peut demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante l’organisation d’une consultation sur « toute affaire relevant de la décision de cette assemblée ».
Dans les autres collectivités, le seuil a été fixé à un dixième, ce qui correspond certes à une proportion moindre mais sur une base plus large.
La souveraineté politique des élus est néanmoins sauvegardée puisque la décision d’organiser la consultation appartient à la seule assemblée délibérante de la collectivité territoriale.

La rédaction du nouvel article L.1112-16 du CGCT est particulièrement claire sur ce point et permet d’écarter les débats antérieurs à 2004 sur la question de savoir si le conseil municipal était ou non contraint d’organiser la consultation si un cinquième des électeurs la demandait :
désormais : « la décision d’organiser la consultation appartient à l’assemblée délibérante de la collectivité ».
Pour renforcer ce respect de la souveraineté de l’assemblée, sa délibération doit indiquer expressément que cette consultation n’est qu’une demande d’avis. Enfin, pour éviter que certains citoyens abusent de cette faculté, chaque électeur ne peut signer qu’une seule demande par an et par collectivité territoriale.

Certaines limitations dans le temps (qui sont d’ailleurs communes aux consultations et aux référendums que nous aborderons dans un instant) sont prévues.

1. Aucune consultation ne peut avoir lieu :
– à compter du premier jour du sixième mois précédant celui au cours duquel il doit être procédé au renouvellement du conseil municipal qui l’organise ;
– ni pendant la campagne électorale ou le jour du scrutin en cas d’élections législatives, sénatoriales, européennes, présidentielle ou en cas de référendum national.

2. La consultation ne peut avoir lieu que deux mois après la transmission au préfet de la délibération décidant la consultation.

3. Pendant le délai d’un an à compter de la tenue d’un référendum local ou d’une consultation des électeurs à l’initiative d’une collectivité territoriale, celle-ci ne peut organiser une autre consultation portant sur le même objet.

En termes d’organisation, il convient de prendre garde à 5 points.

1) Les consultations ne peuvent porter que sur des affaires relevant de la compétence du conseil municipal. Ainsi, l’organisation de plusieurs consultations a été jugée illégale au motif qu’elles portaient sur :
• le maintien sur le territoire national de population étrangère,
• le tracé d’un TGV ou d’une autoroute,
• l’extension d’un aéroport ou la suppression d’un projet de barrage.

2) Seuls les électeurs peuvent être appelés à se prononcer : le Tribunal administratif de Versailles a ainsi annulé la délibération du conseil municipal de Chelles qui avait organisé une consultation ouverte à tous les habitants âgés de plus de seize ans et domiciliés dans la commune depuis au moins cinq ans, ce qui pouvait comprendre des habitants de nationalité étrangère. Les considérations pratiques empêchant d’ouvrir les référendums locaux aux habitants tiennent à la difficulté de tenir en permanence à jour des listes d’habitants. Les raisons théoriques tiennent à la volonté de ne pas dissocier ceux qui désignent les conseils élus et ceux qui pourraient participer à des consultations. Les ressortissants communautaires peuvent donc pleinement participer, s’ils sont inscrits sur la liste complémentaire de la commune.

3) Les électeurs doivent nécessairement répondre par Oui ou par Non à la question de savoir s’ils approuvent le projet de délibération que le conseil municipal envisage de prendre.

4) Les dépenses liées à l’organisation de la consultation des électeurs constituent une dépense obligatoire de la collectivité territoriale qui l’a décidée et non une dépense de l’Etat : il serait en effet paradoxal qu’une consultation purement locale, qui n’intéresse en rien l’Etat puisqu’il ne peut rien décider, ni en amont ni en aval de la consultation, soit mise à sa charge financière.

5) La consultation est un véritable scrutin, qui appelle l’organisation des bureaux de vote traditionnels, l’usage de la carte électorale classique, le recours à des isoloirs, des enveloppes et des urnes transparentes. Le Tribunal administratif de Besançon, par un jugement du 14 février 2002 a jugé illégale la consultation des électeurs de Besançon sur l’implantation des gares TGV et sur les transports parce qu’elle ne prévoyait pas l’utilisation d’urnes.
Une fois le résultat connu, la loi permet expressément aux autorités de décision de suivre ou de ne pas suivre « l’avis » exprimé par les électeurs : sur le terrain du droit, leur compétence est bien totalement discrétionnaire et elles peuvent ainsi confirmer ou infirmer le résultat de la consultation. Mais il faudra dans ce dernier cas, en toute responsabilité politique, mesurer les risques de contredire la volonté des électeurs…

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2. Le référendum local

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