Rapport AMADEUS de Mars 2014

AMADEUS
Association des Missions d’Aménagement de Développement Economique, Urbain et Social

Recherches et Études sur les Politiques Socio-­‐urbaines (R.E.P.S.)
SIRET 385 229 349 00027

VALORISER LES RESSOURCES DES QUARTIERS

DES PISTES POUR AMELIORER LA CONDUITE LOCALE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
ET EN RENFORCER LE CARACTERE PARTICIPATIF
MARS 2014

Rapport final de la mission confiée à Thomas Kirszbaum, Chercheur associé à
l’Institut des sciences sociales du politique (ENS-­‐Cachan, CNRS) – R.E.P.S.

AMADEUS
L’association des missions d’aménagement et de développement économique urbain et solidaire (AMADEUS)
rassemble des professionnels de la Politique de la Ville des grandes villes ou agglomérations françaises
(Marseille, Lyon, Villeurbanne, Grenoble, Nantes, Paris, Toulouse, Rennes, Clermont-­‐Ferrand, Mulhouse,
Dunkerque, St Etienne, Metz, Lille, Plaine-­‐ Commune)
Contact : Patrice ALLAIS – p.allais@agglo-­‐rennesmetropole.fr Tél. 02.23.62.21.90

1

En vue d’engager de nouvelles approches valorisant les ressources des quartiers, dans le cadre de la
politique de la ville, et afin de viser au renforcement des capacités d’action des habitants,
l’association AMADEUS a souhaité engager une démarche d’accompagnement du réseau sur cette
question. Cette mission a été confiée à Monsieur Thomas KIRSZBAUM du R.E.P.S. (Recherche et
Etudes sur les Politiques Socio-­‐Urbaines).

Il s’agissait de réaliser un état des lieux, d’animer des temps de réflexion, de proposer une analyse de
la question et d’expériences locales, et de formaliser des propositions à visée opérationnelle.
Le document qui suit constitue le rapport final de cette demarche.
Ce support de travail vise à alimenter le débat et à permettre d’éclairer la réflexion et l’action des
acteurs locaux et nationaux de la politique de la ville, dans le cadre des orientations découlant de la
récente loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
Cette mission a fait l’objet d’un appui financier du Secrétariat Général du Comité Interministériel des
Villes (SG-­‐CIV).

2
SOMMAIRE
PRESENTATION DE LA MISSION………………………………………………………………………. 3
1. PARTICIPATION ET POLITIQUE DE LA VILLE : SYNTHESE BIBLIOGRAPHIQUE 9
1.1. L’OFFRE DE PARTICIPATION DE DROIT COMMUN …………………………………………………..9
1.2. LES TROIS AGES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE …………………………………………………..10
1.3. UNE PARTICIPATION SOUS CONTROLE……………………………………………………………………….13
1.4. UNE PARTICIPATION SANS INCLUSION……………………………………………………………………….17
1.5. LA FRANCE A CONTRE-COURANT …………………………………………………………………………………19
2. LA PARTICIPATION INSTITUTIONNALISEE : ENQUETE AUPRES DU RESEAU
AMADEUS………………………………………………………………………………………………………..28
2.1. DES DISPOSITIFS POUR RAPPROCHER ELUS ET SERVICES DES HABITANTSUSAGERS………………………………………………………………………………………………..
……………………………………….28
2.2. LE POUVOIR DE DECISION DES ELUS : UN ATTRIBUT NON PARTAGEABLE…..31
2.3. LE NEGOCIABLE ET NON NEGOCIABLE DANS LA RENOVATION URBAINE ……35
2.4. DES INITIATIVES POUR OUVRIR LE CERCLE DES PARTICIPANTS…………………….40
2.5. QUEL POUVOIR D’AGIR DES TECHNICIENS ? ……………………………………………………………45
3. LE POUVOIR D’AGIR DES HABITANTS : UN PANEL D’EXPERIENCES LOCALES
………………………………………………………………………………………………………………………..52
3.1. LE POUVOIR D’AGIR : PRECISIONS SEMANTIQUES ………………………………………………..52
3.2. DONNER UNE VOIX AUX HABITANTS SUR LA SCENE PUBLIQUE………………………..57
3.3. DES HABITANTS RESSOURCES POUR D’AUTRES HABITANTS ……………………………..63
3.4. RENDRE DES SERVICES A LA « COMMUNAUTE » ……………………………………………………..73
3.5. QUELQUES ENSEIGNEMENTS TRANSVERSAUX…………………………………………………………77
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS …………………………………………………………..82
BIBLIOGRAPHIE ……………………………………………………………………………………………..100

3
PRESENTATION DE LA MISSION
Dans article paru en 1997, le politiste Philippe Warin diagnostiquait déjà « l’impasse démocratique de
la politique de la ville en France ». Il voyait dans les phénomènes de « municipalisation », de
« bureaucratisation rampante des pratiques innovantes » et « d’éjection des citoyens hors des
processus de gouvernance » autant d’obstacles au renouveau de la citoyenneté locale, pourtant l’un
des objectifs initiaux de cette politique. Et l’auteur de s’inquiéter qu’« en poursuivant de cette façon
la politique de la ville on prend le risque d’accroître le désenchantement des populations » (Warin,
1997).
Cette prophétie n’a pas été démentie, bien au contraire, par l’évolution de la politique de la ville au
cours des quinze dernières années. L’État a renforcé l’aspect bureaucratique de cette politique par
des réformes d’inspiration néo-­‐managériale privilégiant une gestion rigide de ses programmes
sectoriels (Epstein, 2010), tout en poussant plus loin la logique de municipalisation. Si le mode de
gestion des quartiers peut varier d’une ville à l’autre, partout la décision est un monopole public
fondé sur une vision très étroite de la légitimité à intervenir dans la fabrication d’un intérêt général
local. Le relatif effacement de l’État sur la scène des territoires, au profit d’agences nationales, n’a
pas peu contribué au renforcement du monopole de la décision locale par les maires et leurs
adjoints1. Point d’orgue du malaise démocratique, les émeutes de l’automne 2005 ont fourni une
occasion supplémentaire d’affirmer le leadership des maires, présentés comme les « pompiers de la
République ».
Depuis lors, beaucoup de professionnels de la politique de la ville et du travail social s’interrogent et
doutent… tout en étant parties prenantes du système qu’ils critiquent. Le succès rhétorique du
« pouvoir d’agir », cette traduction approximative de la notion anglo-­‐saxonne d’empowerment, est
l’indice le plus évident de leur perplexité, sinon de leur malaise identitaire face à l’asymétrie des
relations de pouvoir découlant du « faire pour » plutôt que du « faire avec » les habitants
(Kirszbaum, 2013a)2. Informés sur les pratiques nord-­‐américaines de développement social et urbain
par des travaux français, ils ont vu dans les notions de « pouvoir d’agir », d’« empowerment », mais

1 On hésite à parler d’un pouvoir des intercommunalités en matière de politique de la ville car l’État a
davantage renforcé le pouvoir des maires au cours des dix dernières années, et parce que le pouvoir mayoral
reste très prégnant dans les instances de décision intercommunales.
2 Une partie des développements qui suivent est tirée de cet article mis en ligne sur le site de la Vie des idées :
http://www.laviedesidees.fr/Vers-­‐un-­‐empowerment-­‐a-­‐la-­‐francaise.html.
4
aussi de « community organizing », de « développement communautaire » ou de « capacitation »,
souvent utilisées de façon indistincte, autant de promesses pour changer le rapport des institutions
avec les populations.
Prolongeant une série d’initiatives, toutes postérieures aux émeutes de 20053, la présente mission
d’appui au réseau Amadeus, engagée à la fin de l’année 2012, est un signe supplémentaire de
l’intérêt des professionnels pour ces notions. Un intérêt qui n’est plus l’apanage des professionnels
depuis que François Lamy, ministre délégué à la Ville, s’est approprié le thème du pouvoir d’agir au
début de l’année 2013. Il a ainsi confié à la sociologue Marie-­‐Hélène Bacqué et au leader d’AC Le
Feu4, Mohamed Mechmache, le soin de lui faire des propositions concrètes. Dans sa lettre de mission
du 15 janvier 2013, le ministre leur demandait en particulier de proposer des pistes pour
« développer le pouvoir d’agir des habitants des quartiers en expérimentant de nouvelles formes
d’organisation collective avec un financement dédié, permettant une association plus formalisée des
habitants aux processus d’élaboration des décisions, aux côtés des élus et des pouvoirs publics ».
Remis en juillet 2013, le rapport Bacqué-­‐Mechmache est un élément de contexte important à
prendre en compte pour situer les enjeux de la présente mission. Se proposant de saisir « les enjeux
de pouvoir, les inégalités et la conflictualité dans le débat démocratique », les auteurs centrent la
majeure partie de leurs analyses et de leurs propositions sur la question des « transformations
institutionnelles » à engager pour créer les conditions d’un « empowerment à la française » (Bacqué,
Mechmache, 2013). Leur rapport oriente donc vers un profond changement de système, suggéré par
son titre : Pour une réforme radicale de la politique de la ville. L’ambition n’est pas de construire une
simple « boîte à outils », mais de dépasser l’ère des expérimentations institutionnelles et des
initiatives éparses de la société civile pour entrer dans l’âge de « la généralisation et surtout la
transformation des cultures professionnelles, administratives et politiques ».

3 L’appel à « Revisiter la question communautaire dans le travail social » lancé par José Dhers en décembre
2006 ; le séminaire « Travail social, développement communautaire, éducation populaire et citoyenne »
organisé à partir de 2008 par l’IRDSU et le CEDIAS-­‐Musée Social ; la création du collectif « Pouvoir d’agir » en
2010 ; le colloque « Faire société autrement » tenu à Aubervilliers en janvier 2011 ; la conférence
internationale sur « Le community organizing : développer le pouvoir des citoyens ? » tenue à Vaulx-­‐en-­‐Velin
en mars 2012 ; le rapport « Banlieues et quartiers populaires : Remettre les gens en mouvement », sous la
direction de Jacques Donzelot, publié par la Fondation Terra Nova en avril 2012 (Donzelot, 2012).
4 Un collectif né à Clichy-­‐sous-­‐Bois au lendemain des émeutes.
5
Cet agenda « systémique » pose la question de sa recevabilité dans le contexte politique,
institutionnel et idéologique français. Celle-­‐ci est loin d’être acquise. La conversion officielle du
ministère de la Ville à l’empowerment laisse d’autant plus sceptique que les décisions essentielles sur
la future architecture de la politique de la ville étaient déjà entérinées au moment du lancement de
la mission Bacqué-­‐Mechmache, avant de se voir adoptées lors d’un Conseil interministériel des villes
(CIV) tenu le 19 février 2013. Symboliquement, la décision numéro n°1 du CIV était de « donner toute
leur place aux acteurs de proximité et aux habitants », mais son contenu restait des plus imprécis
(« faire des habitants les co-­‐constructeurs des futurs contrats de ville », « développer la participation
citoyenne à toutes les étapes », « faciliter le travail des associations de quartier »).
Comme le précisait le relevé de décisions, les vrais choix en la matière étaient suspendus aux
conclusions de la mission Bacqué-­‐Mechmache, au risque d’un télescopage avec les autres décisions
du CIV. Ces décisions s’inscrivent en effet dans une parfaite continuité d’approche avec la politique
menée jusqu’alors, au moins sous l’angle de la (non)participation des habitants, en organisant une
nouvelle fois le partage du pouvoir entre un triumvirat composé du préfet, du maire et du président
de l’agglomération. Soit une logique inverse de celle du rapport Bacqué-­‐Mechmache proposant de
faire des habitants et des associations de quartier les acteurs centraux non seulement de
l’élaboration, mais de la gouvernance des futurs contrats de ville, en leur confiant un rôle de « co-­‐
décision » et pas uniquement de « co-­‐construction » des projets. Visant à créer des « contre-­‐
pouvoirs » et à soutenir la « construction conflictuelle de l’intérêt général », le rapport multiplie par
ailleurs les propositions pour préserver l’indépendance de la société civile, consolider ses capacités
d’action et garantir aux « sans voix » d’en trouver une dans le débat public.
La radicalité des trente et une propositions du rapport Bacqué-­‐Mechmache tranche avec les
annonces pour le moins prudentes du ministère de la Ville5, désormais traduites dans le projet de loi
pour la Ville et la Cohésion urbaine récemment adopté par le Parlement. Au cours des débats, les
députés et sénateurs ont eu à coeur de réaffirmer la primauté des élus locaux dans la conduite de la
politique de la ville, et notamment leur pouvoir de définir les modalités acceptables par eux de la
participation des habitants. Ainsi n’est-­‐il pas question dans le projet de loi de « co-­‐décider » avec les
habitants et les associations, mais seulement de « co-­‐construire » la politique de la ville au travers de
« conseils citoyens » à mettre en place dans chaque quartier prioritaire « selon des modalités définies
dans les contrats de ville », lesquels resteront classiquement cosignés par le triumvirat précité.

5 Voir le dossier de presse du ministère délégué à la Ville, Du rapport aux actes : le pouvoir d’agir des citoyens,
publié le 19 septembre 2013.
6
La partie la plus substantielle des propositions de réformes « systémiques » du rapport Bacqué-­‐
Mechmache dépasse en réalité le champ d’action de la politique de la ville pour relever d’autres
domaines de l’action publique et d’autres autorités publiques que le ministre délégué à la Ville6. Il en
va notamment ainsi du droit de vote des étrangers aux élections locales, placé en tête des
propositions du rapport, car considéré comme un « véritable préalable pour parler de participation
dans les quartiers populaires » ; une telle mesure, qui dépend du président de la République, ne
manquerait pas en effet de provoquer des effets en chaîne s’agissant de la considération portée aux
quartiers et à leurs habitants.
La capacité de la politique de la ville et de son ministère à infléchir les choix publics qui ne relèvent
pas directement de son ressort est donc en jeu. Mais son poids structurellement faible ne laisse pas
augurer de changements significatifs. Si la réforme radicale prônée par M.-­‐H. Bacqué et M.
Mechmache ne devait reposer que sur le seul levier institutionnel de la politique de la ville, ses
chances de succès seraient donc très minces. Le changement de système qu’ils appellent de leurs
voeux n’adviendra plus sûrement qu’à la faveur d’un mouvement social qui contournerait le cadre de
cette politique. C’est la voie que semblent privilégier aujourd’hui les tenants du pouvoir d’agir, en
constituant un lobby des quartiers populaires susceptible de bénéficier d’une reconnaissance par les
pouvoirs publics nationaux, aux côtés d’autres groupes d’intérêts (maires, organismes d’HLM).
Objectifs et méthodologie de la mission d’appui
Ces considérations aident à mieux cerner l’ambition et, surtout, les limites de la mission d’appui au
réseau Amadeus. Sur la base de moyens d’investigation infiniment plus limités que la mission
Bacqué-­‐Mechmache, l’objectif est de formuler des propositions sur ce qui pourrait être amélioré à
l’intérieur même de la politique de la ville, dont rien n’annonce qu’elle sera bousculée dans ses
principes d’organisation fondamentaux.
Il convient aussi de rappeler que cette mission d’appui procède d’une initiative de techniciens de la
politique de la ville qui, même de « haut niveau », ne disposent pas nécessairement de marges de
décisions très étendues par rapport à leurs élus. Ces techniciens font simplement l’hypothèse que les

6 Droit de vote des étrangers aux élections locales, modes d’intervention de la police comprise comme un
« service public », relations entre école et parents, composition des conseils d’administration des organismes
d’HLM, recrutement des agents de la fonction publique territoriale, principes et organisation du travail social,
formation des journalistes, modalités du soutien public aux associations, statut du bénévole, code des marchés
publics pour la désignation des équipes de maîtrise d’oeuvre, utilisation de la réserve parlementaire et de la
dotation aux partis politiques, régulation du système bancaire, etc.
7
quartiers et leurs habitants constituent des ressources potentielles, ou avérées dans certains
contextes locaux, et que la politique de la ville se doit de les valoriser pour gagner en efficacité et en
légitimité démocratique. Cette étude a donc pour vocation essentielle d’aider ces techniciens à
identifier lesdites ressources, mais aussi les freins – internes à la politique de la ville – faisant
obstacle à leur valorisation.
Pour les y aider, nous croisons une analyse des dynamiques institutionnelles de participation (ou de
non-­‐participation) avec l’analyse d’un panel d’expériences illustrant le pouvoir d’agir des habitants.
Les dynamiques institutionnelles sont appréhendées par une synthèse de la littérature (1ère partie) et
une enquête auprès des professionnels de la politique de la ville oeuvrant dans les villes et
agglomérations du réseau Amadeus (2ème partie). Principalement développées dans ces mêmes
territoires, sept expériences donnent à voir le « pouvoir d’agir » des habitants, une notion que l’on
s’efforcera de clarifier au préalable (3ème partie).
Tout en mobilisant des connaissances tirées des savoirs et de la pratique des sciences sociales, aucun
des trois volets de cette étude ne relève à proprement parler de l’exercice académique.
L’investigation bibliographique n’offre ainsi qu’un aperçu limité des productions savantes. Il ne s’agit
pas de réaliser un état des lieux exhaustif des débats scientifiques ou philosophiques sur la
démocratie locale et participative, mais d’éclairer avant tout le contexte spécifique des quartiers de
la politique de la ville, d’apporter un éclairage sur quelques expériences étrangères, le tout à partir
d’une sélection de travaux paraissant significatifs (une centaine).
L’enquête auprès des professionnels porte sur dix municipalités (ou leurs intercommunalités)
adhérentes au réseau Amadeus : Dunkerque, Grenoble, Lyon, Marseille, Mulhouse, Nantes, Paris,
Rennes, Toulouse et Villeurbanne. Leurs caractéristiques démographiques (des communes de grande
taille, dont les quatre plus grandes de France) et politiques (des villes quasiment toutes gérées par le
Parti socialiste) sont telles que les résultats de cette enquête ne sauraient être généralisés sans
précaution. Nous verrons néanmoins que ces résultats confortent très largement les enseignements
plus généraux des travaux de sciences sociales.
Même complétée par des travaux scientifiques, l’enquête menée dans ces collectivités reflète
d’abord le point de vue des professionnels interrogés. Dix-­‐neuf techniciens ont ainsi été interrogés
d’abord par voie de questionnaire, puis individuellement ou collectivement. Compte tenu des
moyens limités dont nous disposions, ces entretiens ont été réalisés par téléphone (sauf dans le cas
de Paris). S’ils ont été souvent longs et riches, ils n’en reflètent pas moins des points de vue
individuels, trop peu nombreux pour donner une réelle assise scientifique à l’étude. Toutes les
8
collectivités concernées ont en outre des histoires et des organisations complexes qu’un dispositif
d’enquête légère n’a pas permis d’approfondir. L’objectif était plutôt de faire ressortir des lignes de
convergence, dessinant éventuellement un « modèle participatif » des collectivités du réseau
Amadeus, tout en mettant en exergue certaines originalités locales.
Les mêmes limites sont à souligner concernant l’autre volet de l’enquête portant sur des expériences
illustrant le pouvoir d’agir des habitants. Un panel de sept expériences a été retenu et quinze acteurs
interrogés par voie de questionnaire et sous forme d’entretiens individuels ou collectifs (par
téléphone ou à l’occasion de rencontres directes en région parisienne). Trois de ces expériences
(Association culturelle musulmane Nantes Nord, Hasure à Toulouse, Vivre ensemble à Maroc-­‐Tanger
à Paris) avaient été suggérées par des membres du réseau Amadeus ; d’autres suggestions du réseau
ont été pour partie intégrées à l’analyse des pratiques de participation dans les collectivités du
réseau. Quatre autres expériences (Amicale des Beaudottes et Idées à Sevran, Echo dans
l’agglomération de Grenoble, Uraca à Paris, VoisinMalin en région parisienne) ont été choisies en
vertu de leur réputation. Le fait que ces expériences soient à l’initiative de la société civile, et non des
collectivités locales dans le cadre de ce que l’on peut appeler l’offre institutionnelle de participation,
a été l’un des critères de sélection.
9
1. PARTICIPATION ET POLITIQUE DE LA VILLE : SYNTHESE BIBLIOGRAPHIQUE

1.1. L’OFFRE DE PARTICIPATION DE DROIT COMMUN
Les dispositifs institutionnels de participation sont difficiles à appréhender à partir de la littérature
scientifique tant coexistent, sous un même label de « démocratie participative », des objets,
procédures, techniques et démarches hétérogènes, allant de la communication à la délibération en
passant par l’information, la consultation ou la concertation (Blatrix, 2009 ; Lefebvre, 2012). On
relève aussi l’absence générale de capitalisation des expériences locales (Blondiaux, 2005).
L’affirmation d’une supériorité de la légitimité représentative, mais une crise de la
représentation
Par-­‐delà la diversité de ses usages locaux, le trait le plus saillant de la participation institutionnalisée
est l’affirmation par les élus de la supériorité de leur légitimité représentative, tirée du suffrage
universel, qui les rendrait seuls, avec l’État, en position d’énoncer la substance de l’intérêt général.
Les autres expressions – notamment associatives – sont ramenées à des revendications minoritaires
relevant de la sphère des intérêts particuliers (Barthélémy, 2000). C’est ainsi que la conception de
l’intérêt général portée par les élus français (mais aussi les fonctionnaires) a été qualifiée de
« substantialiste » par opposition à la conception « pragmatique » ou « procédurale » des pays
anglophones qui envisagent l’intérêt général comme une construction pluraliste dans le cadre de
débats et de délibérations publiques (Padioleau, 1993).
L’analyse de l’offre institutionnelle de participation doit être replacée dans cet environnement
politique affirmant la suprématie de la « démocratie de délégation », mais aussi dans le contexte
d’une « crise de la représentation » à laquelle la décentralisation n’a pas remédié, renforçant au
contraire le pouvoir des notables. À la spécificité française du cumul des mandats s’ajoute
l’homogénéité croissante du profil sociologique des élus, malgré la parité et la promotion de la
« diversité ». La célébration rituelle des 500 000 élus locaux français ne peut en effet masquer la
sélectivité sexuelle, générationnelle, sociale et ethnique des fonctions électives (Koebel, 2006). L’un
des symptômes les plus visibles de cette crise de la représentation est la montée de
l’abstentionnisme ou de la non-­‐inscription sur les listes électorales. Si elle n’est pas propre aux
quartiers populaires, la désagrégation des formes historiques de la socialisation politique (partis
politiques, syndicalisme, éducation populaire, milieu familial, etc.), la forte proportion d’étrangers
privés du droit de vote et la « mal inscription » sur les listes électorales contribuent à une plus grande
désertion des urnes dans ces quartiers (Braconnier, Dormagen, 2007)
10
La démocratie participative, instrument de reconquête de la légitimité représentative
Confrontés à une défiance généralisée, les élus sont à la recherche de nouvelles formes de légitimité.
La démocratie participative est l’un des instruments de cette reconquête, leur donnant l’occasion de
mettre en scène leur proximité avec les citoyens. Les dispositifs de démocratie participative font
donc partie intégrante de la démocratie représentative (Blatrix, 2009). Mais il ne s’agit pas d’y
importer la conflictualité propre au champ politique. Dans les arènes de la participation
institutionnalisée, les élus cherchent au contraire à canaliser et étouffer les conflits, sans d’ailleurs
parvenir à les domestiquer (Blondiaux, 2008a ; Neveu, 2011a). Sans une capacité minimale
d’interpellation, le public risque ainsi de déserter ces scènes pour leur préférer des associations à
même de porter des débats sur d’autres scènes (Rui, Villechaise-­‐Dupont, 2006).
Dans leur quête de proximité, les élus privilégient fortement l’échelle du quartier. Mais les débats qui
se déroulent dans les conseils de quartier s’adressent à un public étroit, en quête de contacts voire
d’une connivence avec les élus locaux. Les minorités (ethniques, sexuées) et les classes dominées, qui
se sentent moins légitimes à prendre la parole, en sont les « absentes structurelles » (Bertheleu, à
paraître). Les sujets évoqués dans ces enceintes sont également très circonscrits, sans réelle
possibilité de « monter en généralité » pour les porter à l’échelle des villes ou des agglomérations.
Les conseils de développement s’efforcent de remédier au déficit démocratique des instances
intercommunales (Lefebvre, Revel, 2012), mais il faut se tourner vers certains conseils régionaux
pour trouver de réels lieux d’innovation démocratique (Sintomer, Talpin, 2011).
La démocratie de proximité recouvre aussi une logique gestionnaire. Les élus peuvent inciter leurs
services à prendre en compte l’avis des consommateurs-­‐usagers, à mesurer leurs attentes et leur
satisfaction, et à se montrer plus réactifs dans leurs réponses. Dans cette perspective de
modernisation administrative plutôt que d’approfondissement démocratique, la participation vise
une plus grande efficacité des politiques publiques locales en prenant appui sur l’« expertise » ou le
« savoir d’usage » des habitants (Bacqué, Rey, 2005 ; Blondiaux, 2005).

1.2. LES TROIS AGES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Dans les quartiers de la politique de la ville coexistent des dispositifs de droit commun et d’autres qui
leur sont plus spécifiques. La politique de la ville est impulsée par l’État et il importe de saisir la place
de la participation dans ses orientations. Trois grandes phases sont identifiables qui recoupent à
grands traits les décennies 1980, 1990 et 2000 (Kirszbaum, Epstein, 2010). Chacune correspond à une
lecture particulière des quartiers et suggère une approche de la participation cohérente avec cette
11
lecture. La succession chronologique n’interdit pas leur coexistence au cours des mêmes périodes,
même si l’une d’elles apparaît chaque fois dominante dans les orientations nationales.
Les années 1980 : un discours valorisant les ressources des quartiers
Les années 1980 ont été marquées par un discours national valorisant les ressources des quartiers et
le potentiel d’engagement civique de leurs habitants. Plus tôt encore, le programme pionnier Habitat
et vie sociale faisait de la « concertation avec les habitants » un critère impératif de sélection des
projets, même si la réalité de cette concertation a été nettement en deçà de cette exigence (Figeat,
1981 ; Blanc, 1999). Publié en 1983 sous la direction d’Hubert Dubedout, le rapport de la Commission
nationale pour le développement social des quartiers (CNDSQ), considéré sans doute à tort comme
fondateur de la politique de la ville, a remis cette question au premier plan (Dubedout, 1983).
Instigateur des Groupes d’action municipale (GAM) dans les années 1960 et 1970, l’ancien maire de
Grenoble entendait faire du développement social des quartiers le levier d’une transformation
démocratique de la gestion urbaine. Les modèles de référence de la CNDSQ étaient alors à chercher
du côté d’expériences d’ateliers populaires d’urbanisme comme la célèbre opération de l’Alma Gare
à Roubaix (Hatzfeld, 1986) ou les pratiques de développement communautaire des pays du Sud.
L’approche de la CNDSQ n’était pas exempte d’ambiguïtés, ne serait-­‐ce que parce que la
réintroduction de la mixité sociale était considérée comme une condition de possibilité de la
participation dans les quartiers. À la différence des « luttes urbaines » des années 1960 et 1970 où
prévalait une forte demande de participation au sein des « nouvelles classes moyennes » urbaines, le
développement social des quartiers consistait en une offre institutionnelle de participation en
réponse à une demande supposément évanescente, provoquée par le « gâchis » de la désertion des
classes moyennes (Donzelot, Mével, 2001 ; Carrel, 2013).
À défaut d’avoir insufflé un nouvel esprit démocratique dans les villes, au cours d’une période
marquée au contraire par le « sacre des notables », la période du DSQ a vu éclore tout un champ
d’activités ouvrant un espace pour l’implication des habitants appelés à retisser le « lien social »
(Doytcheva, 2007). Cette période a également vu naître des expériences de prise en charge de
services collectifs par des habitants, avec les régies de quartier pour emblèmes (Plan urbain, 1994).
Les années 1990 : une question d’institutions
La fin des années 1980 et le début des années 1990 signalent une inflexion sensible des orientations
nationales dans un contexte social et politique lui-­‐même transformé par : l’implosion et

l’instrumentalisation du mouvement autonome des jeunes issus de l’immigration maghrébine ; la
12
captation d’une partie des leaders associatifs dans des fonctions (para)administratives et électives de
second plan ; la crispation des débats publics sur l’immigration et la laïcité, sur fond d’enracinement
du Front national (Bouamama, 1994 ; Baillet, 1999).
Cette seconde période est celle de l’institutionnalisation de la politique de la ville autour d’un
ensemble de normes, de procédures et de fonctions administratives définies par l’État – ce qui n’a
pas empêché le processus de municipalisation de s’affirmer au plan local. Véritable moment
fondateur de la politique de la ville, le discours de François Mitterrand aux Assises de Bron, en
décembre 1990, donne le signal des nouvelles priorités nationales : créer une « unité de
commandement » mobilisant au premier chef l’appareil administratif de l’État et agir sur les
« causes » de la ségrégation par une meilleure répartition spatiale de l’habitat social (Mission
Banlieues 89, 1991). L’enjeu n’était plus de mobiliser la société civile comme dans les années 1980.
Les problèmes des habitants étant compris comme le résultat de défaillances institutionnelles, ils
devaient être rétablis dans leur citoyenneté « réelle » grâce au retour dans les quartiers des
institutions républicaines qui les auraient « abandonnés » (Kirszbaum, 2011a).
L’institutionnalisation de la politique de la ville a eu des effets sensibles sur la fonction des chefs de
projet et équipes de maîtrise d’oeuvre urbaine et sociale. La vocation militante des premiers chefs de
projet, qui pouvaient s’apparenter à des « travailleurs sociaux communautaires » (Péraldi, 1995),
s’est vite estompée avec leur municipalisation (Blanc, 1999 ; De Maillard, 2000). Certains chefs de
projet de l’ancienne génération ont d’ailleurs préféré se reconvertir dans la consultance spécialisée
dans la participation et la concertation avec les habitants ; les collectivités locales s’estimant souvent
démunies dans ce domaine, elles ont recouru de façon croissante à des consultants extérieurs pour
organiser et animer leurs dispositifs participatifs (Nonjon, 2005 ; Carrel, 2013).
À partir de la fin des années 1980, c’est une orientation managériale de la participation du public qui
a prévalu, fondée sur les logiques de « proximité » et d’adaptation aux « spécificités » des usagers
dans les quartiers (Siblot, 2005). Cette période a vu aussi se développer les fonctions de médiation
dans la nébuleuse des « métiers de la ville ». Tournés vers des objectifs de pacification sociale, ces
médiateurs n’ont pas permis d’ouvrir des espaces de dialogue critique entre habitants et institutions,
dont ils ont en quelque sorte suppléé les carences dans les quartiers (Rosenberg, 1998). À l’autre
bout de l’échelle spatiale, la promotion des intercommunalités comme lieux de pilotage
« pertinents » pour organiser les solidarités territoriales ne s’est pas accompagnée d’une réelle
démocratisation de ces instances, dont la vocation première est d’assurer la représentation des élus
municipaux (Desage, Guéranger, 2011).
13
Les années 2000 : des quartiers handicapés
Le troisième âge de la politique de la ville est inauguré par la loi du 1er août 2003 d’orientation et de
programmation pour la ville et la rénovation urbaine (dite loi Borloo). Véritable opération de « design
institutionnel », cette loi redéfinit le problème à traiter, les cibles visées, les objectifs ainsi que
l’attribution des responsabilités dans le système d’acteurs chargée de mettre en oeuvre la politique
de la ville (Epstein, 2013). Dans un souci d’évaluabilité et de réduction des écarts territoriaux, la loi
Borloo s’efforce d’aligner cette politique sur un modèle de pilotage néo-­‐managérial consistant à
décliner localement des programmes nationaux. Si la loi opère un retour à l’échelle du quartier, celle-­‐
là même que privilégiait la première phase de la politique de la ville, il ne s’agissait nullement de
mettre en valeur leurs ressources endogènes. Seule catégorie administrative mentionnée par la loi,
les Zones urbaines sensibles (Zus) sont au contraire définies par le « cumul des handicaps », et parmi
ces handicaps figure en premier lieu la population résidante (souvent d’origine immigrée) considérée
comme un « problème » (Tissot, 2007).
Dès lors, la priorité sera d’injecter de la mixité « sociale » dans les quartiers prioritaires et de
disperser autant que possible les habitants originels par des opérations de rénovation urbaine.
Toutes ces opérations prévoient des démarches dites de « concertation ». Mais le souci d’aboutir à
des réalisations rapides et visibles les rabat le plus souvent sur de simples opérations de
« communication » ou de « pédagogie ». Pour les décideurs, l’enjeu premier est de faire accepter le
principe de la démolition et d’apaiser les angoisses qu’expriment les habitants sur leur avenir
résidentiel par des démarches beaucoup plus individuelles que collectives. Si mobilisation des
habitants il y a dans la rénovation urbaine, elle est plus souvent motivée par la résistance qu’ils
opposent à ces projets (Donzelot, Epstein, 2006 ; Kirszbaum, 2007, 2010 ; Deboulet, 2010).

1.3. UNE PARTICIPATION SOUS CONTROLE
Cette brève mise en perspective des lignes d’évolution de la politique de la ville rend compte d’une
disparition progressive de l’injonction à la participation, laquelle n’a quasiment plus été réaffirmée
par l’État à partir de la seconde moitié des années 2000 (à l’exception de la « concertation » dans la
rénovation urbaine). Ce n’est donc qu’au début de l’année 2013 que cet enjeu est revenu en force
dans le discours national, même si l’on a souligné la minceur de ses traductions opérationnelles.
Les orientations changeantes de l’État ne permettent pas de saisir la diversité des pratiques locales.
En effet, et cela n’est pas sans rapport avec le caractère incantatoire de la participation des habitants
dans le discours de l’État, la participation s’est partout affirmée comme une prérogative municipale.
14
Ainsi, à la différence des Groupes d’action municipale ou des luttes « exemplaires » du passé comme
celle de l’Alma-­‐Gare, obéissant à une logique remontante (bottom-­‐up), les autorités municipales sont
à l’origine de presque toutes les expériences qu’elles initient et contrôlent dans un mouvement
descendant (top-­‐down) (Gontcharoff, 1999).
Aucune étude ne propose à notre connaissance une typologie des pratiques municipales. Marion
Carrel (2013) identifie néanmoins quatre types d’attitudes chez les acteurs, élus et professionnels :
1. « La participation inutile à organiser » : les acteurs mettent en avant des exigences d’efficacité qui
leur paraissent contradictoires avec l’idée même de faire participer les habitants, jugée inutile, voire
dangereuse car ces derniers ne pourraient que défendre leurs intérêts privés et ralentir les projets.
2. « L’injonction participative » : dans cette position très répandue, les habitants s’avèrent également
« incapables » de se soucier de l’intérêt général, mais c’est pourquoi il convient de développer leurs
« capacités » par des programmes pédagogiques spécifiques (aide au montage de projets individuels,
formation à la citoyenneté, etc.) censés les aider à se hisser au niveau de l’intérêt général et à se
détacher de leurs particularités ethniques et sociales ou de leurs attachements territoriaux.
3. « La participation citoyenne » : dans cette conception diamétralement opposée, la
démocratisation de l’action publique est perçue comme une nécessité à laquelle les institutions
doivent répondre par l’aménagement de procédures ad hoc concernant l’ensemble de la population
et pas seulement la politique de la ville ; l’expression « participation des habitants » se trouve donc
récusée au profit de la « participation citoyenne ».
4. « L’empowerment » : cette position part du constat que la participation est une pratique contre-­‐
nature, aussi bien pour les habitants que les élus et agents administratifs. La participation est donc
un processus à construire, ce qui suppose d’y consacrer du temps, de l’argent et des dispositifs
particuliers. L’accent est alors mis sur le pouvoir d’agir collectivement.
Quelques traits invariants de la participation dans la politique de la ville
Au-­‐delà des conceptions personnelles des acteurs, il est possible d’identifier un certain nombre de
traits structurels – ou de quasi invariants – dans les modalités de conception et de mise en oeuvre de
la participation dans la politique de la ville. Il faut d’abord relever le flou même de la notion de
participation : les groupes ou individus concernés ne sont pas définis, et les méthodes ne sont pas
précisées (Bacqué, Denjean, 2006). Convoqués au titre de leur « expertise d’usage », et beaucoup
plus rarement comme « citoyens », les « habitants » sont la catégorie la plus courante pour désigner
15
les destinataires de l’offre institutionnelle. Se référer aux habitants permet de contourner les
associations et autres collectifs, considérés comme non représentatifs de la diversité des publics
(Neveu, 2011b). Appuyée sur une rhétorique de l’« intérêt public » (Kirszbaum, 2004a), cette
disqualification reflète une méfiance vis-­‐à-­‐vis des corps intermédiaires, ancrée dans la tradition
rousseauiste de la « volonté générale » (Donzelot, 2006 ; Balazard, Genestier, 2009).
Ceci n’empêche pas les associations de se voir enrôlées de façon croissante dans l’action publique
territoriale pour prendre en charge des besoins sociaux (Barthélemy, 2000 ; Demoustier, 2005).
Certaines associations se spécialisent sur des objets thématiques (santé, emploi, sports, etc.), aux
côtés d’organismes para-­‐publics et municipaux nombreux à émarger aux programmations financières
de la politique de la ville. D’autres interviennent dans les registres flous de la production du « lien
social » et du « vivre ensemble ». La rencontre et la convivialité des habitants entre eux est d’autant
plus encouragée par les élus qu’elle apparaît « sans risque » du fait de la neutralité politique affichée
par les associations concernées (Palomares, Rabaud, 2006). Les travailleurs sociaux classiques sont
quant à eux polarisés sur des interventions individuelles et standardisées, sans réels moyens de
construire des réponses collectives. Éprouvant une « perte de sens » de leur métier, ils manifestent
aujourd’hui un engouement pour le « pouvoir d’agir » (Jouffray, 2009). Mais si la notion
d’« intervention sociale d’intérêt collectif » (ISIC) a fait son apparition à la fin des années 1990, elle
est restée très peu mise en oeuvre (Dubasque, 2009).
Les structures d’éducation populaire de type centres sociaux sont la forme associative prédominante
dans les quartiers de la politique de la ville. Si la promotion de la citoyenneté est une de leurs valeurs
fondamentales, les centres sociaux proposent pour l’essentiel des activités socioculturelles et leur
contribution à la vie démocratique apparaît limitée. À l’instar de la plupart des associations (Hamidi,
2010), les relations ne sont jamais totalement égalitaires entre responsables et adhérents. Le
fonctionnement interne des centres sociaux relève en fait de la démocratie représentative. Ils offrent
ainsi à des citoyens « ordinaires » la possibilité de devenir des « représentants », tout en manifestant
une certaine déférence envers les élus du suffrage universel. S’ils sont des médiateurs de
participation, les centres sociaux ont pour fonction essentielle de recueillir la parole des habitants
« ordinaires » pour la porter aux élus (Bresson, 2004). Sauf cas exceptionnel7, et malgré un idéal

7 Tel ce centre social de l’ouest de la France, rebaptisé « Saint-­‐Félicien » pour des raisons d’anonymat, qui se
définit comme une sorte d’entrepreneur de mobilisation, aidant les habitants à développer leurs propres
projets et à faire entendre leur voix dans l’espace politique local (Cortesero, 2013).
16
participatif fortement réaffirmé par les instances fédérales dans la période récente, les centres
sociaux restent donc cantonnés à un niveau infra-­‐politique (Cortesero, 2013).
Des associations sans prise sur la décision
Les associations expriment depuis longtemps la crainte de se voir instrumentalisées par les pouvoirs
locaux (CNVA, 1992). Cette crainte est accentuée par les évolutions néo-­‐managériales de l’action
publique qui tendent à les cantonner dans un rôle de prestataires de services apportant des réponses
individualisées aux usagers et soumis à des obligations de performance (Chauvière, 2007 ; Avare,
Sponem, 2008). La diffusion des normes néo-­‐managériales est toutefois loin d’être acquise dans la
politique de la ville, même si les financeurs expriment souvent leur volonté de restaurer la
« commande publique ». Les objectifs définis dans les appels à projets restent assez imprécis et la
difficile mesure des performances fait du « pilotage par indicateurs » une perspective encore
lointaine (De Maillard, 2002 ; Kirszbaum, 2009). L’association peut d’ailleurs créer une situation de
dépendance mutuelle en se positionnant comme partenaire non-­‐substituable (Fabre, 2006). La
multiplicité des lignes de financement constitue aussi un facteur d’autonomie (Demoustier, 2005),
même si le désengagement financier de l’État place les associations dans une relation de face à face
de plus en plus exclusive avec les collectivités locales (Pissaloux, Supplisson, 2010).
L’accès aux financements de la politique de la ville est très inégalement partagé par les associations,
selon leur capacité à composer avec la complexité des règles politico-­‐administratives (Sintomer, De
Maillard, 2007). L’intervention associative dans la politique de la ville est en effet marquée par une
technicisation et une professionnalisation croissante, destinée à répondre aux exigences
administratives des financeurs. Mais ces derniers soumettent les associations à une sorte de double
contrainte (double-­‐bind) en leur demandant de rationaliser leur fonctionnement tout en leur
reprochant de se professionnaliser (De Maillard, 2002).
L’ère ouverte par la décentralisation avait été marquée par l’avènement des contractualisations
locales, laissant entrevoir un modèle pluraliste et horizontal d’action publique que suggéraient les
notions de « partenariat », de « co-­‐production » ou de « démocratie procédurale » (Duran, Thoenig,
1996). Mais la contradiction est rapidement apparue entre le leadership mayoral et l’idéal participatif
incarné par les associations (Blondiaux et al., 1999). Le rôle de premier plan des associations dans la
politique de la ville ne s’est donc pas accompagné d’un développement de la démocratie locale
(Sintomer, De Maillard, 2007). Les procédures contractuelles de la politique de la ville ont eu
d’emblée un caractère asymétrique, symbolisé par le fait que les associations ne sont pas signataires
des conventions, qu’elles sont écartées des comités de pilotage et donc absentes des arènes où se
17
font les choix de politique locale (De Maillard, 2002). Si elles peuvent être consultées dans la phase
de préparation des diagnostics, leur contribution n’apparaît jamais dans la rédaction finale des
contrats (Crozet, Rangeon, 2006).
Les associations restent donc confinées dans la mise en oeuvre d’objectifs définis dans un huis clos
institutionnel (Warin, 1997). La hantise des autorités locales pour les contre-­‐pouvoirs n’est guère
propice aux dynamiques d’empowerment, les associations ne jouant pas de rôle d’agrégation des
demandes sociales ou de groupes de pression. Prédominent la fragmentation et la concurrence entre
associations pour l’accès aux ressources financières (Nicholls, 2006 ; Sintomer, De Maillard, 2007).

1.4. UNE PARTICIPATION SANS INCLUSION
Si la démocratie représentative est l’horizon indépassable de la culture politique française, l’idéologie
républicaine de l’intégration ajoute un obstacle supplémentaire au développement de la démocratie
participative dans les quartiers de la politique de la ville. Forgée au tournant des années 1990
(Lorcerie, 1994), l’idéologie de l’intégration a refermé la courte parenthèse « multiculturaliste » de la
politique de la ville des années 1980, en structurant le débat sur l’intégration des immigrés et de
leurs descendants autour de l’opposition simpliste entre « universalisme » (républicain) et
« communautarisme » (anglo-­‐saxon) (Bertheleu, à paraître). Assimilées à la fermeture sur elles-­‐
mêmes des minorités ethniques et religieuses, les notions de « communauté » et de
« communautaire » ont été disqualifiées dans les quartiers de minorités, tout en restant d’usage
courant pour désigner des instances politico-­‐administratives (Jacquier, 2011).
Les minorités ethniques, des absentes structurelles
Si elle n’exclut pas des délégations de service public à des associations affichant des identités
ethniques ou religieuses (Leveau, Mohsen-­‐Finan, 2005), la thématique de l’intégration républicaine a
justifié l’absence structurelle des groupes minoritaires dans l’espace public local (et national)
(Bertheleu, à paraître). La question ne s’arrête pas au (très) faible nombre d’élus issus des minorités
accédant aux plus hautes responsabilités locales (Keslassy, 2009), ou à la promesse non tenue du
droit de vote des étrangers aux élections locales pourtant formulée une première fois en 1981
(Garbaye, 2005). Dans les politiques locales, certains usages du vocable « citoyenneté » s’intriquent
avec le thème de l’intégration enjoignant à des groupes ethnicisés de « devenir citoyens » et
soulignant en creux leur inadaptation supposée aux normes de la vie publique. Les équipements de
type centre social et les associations sont les espaces au sein desquels ces « citoyens en devenir »
sont invités à construire leur citoyenneté (Palomares, Rabaud, 2006). Les femmes d’origine immigrée
18
sont ainsi des « mamans », paradoxalement incitées à prendre leurs distances avec les rôles
traditionnels que leur assignerait leur groupe d’origine (Cortesero, 2013).
Le corollaire de la marginalisation civique des minorités ethniques est la monopolisation des
instances de démocratie participative de type conseils de quartier par les « autochtones », souvent
des retraités d’origine européenne qui par choix (parfois militant) ou par nécessité n’ont pas suivi le
grand mouvement d’exode des Blancs. Dans ces instances, les minorités ethniques n’en sont pas
moins la cible fréquente de discours oscillant entre paternalisme et mise en accusation (Palomares,
Rabaud, 2006 ; Kirszbaum, 2011b).
Des jeunes à la marge
Au déni de citoyenneté des personnes (d’origine) immigré(e)s fait écho celui des jeunes – la catégorie
« jeunes » étant employée ici en lieu et place de celle de « citoyen » (Neveu, 2004). Les jeunes font
l’objet d’une offre de participation spécifique. Mais les dispositifs de type « conseils de jeunes » sont
majoritairement accaparés par des adolescents, lycéens ou étudiants en réussite scolaire, sociale et
professionnelle. Mimant les conseils municipaux, ces dispositifs en reproduisent le caractère élitiste,
sans que les jeunes « représentants » fassent fonction de relais auprès de leurs congénères,
notamment dans les quartiers populaires (Loncle, Rouyer, 2004). Les représentations sociales et
politiques de ces derniers sont fondamentalement structurées par un sentiment d’injustice et une
méfiance envers les institutions (Mohammed, 2007 ; Marlière, 2008). Une fraction minoritaire de ces
jeunes opte pour des actions de nature politique, parfois d’orientation radicale, mais dans tous les
cas très peu reconnues par les acteurs politiques et institutionnels (Hbila, 2012).
Des femmes en décalage
La question de l’investissement des femmes dans l’action collective témoigne aussi d’un décalage
entre les actions encouragées par les pouvoirs publics et celles qui mobilisent concrètement les
femmes des quartiers populaires, souvent plus engagées que les hommes (Kokoreff, Lapeyronnie,
2013). Les pouvoirs publics ont pour priorité la laïcité et l’égalité entre hommes et femmes. Ils
trouvent des relais auprès d’associations faisant référence aux valeurs « républicaines », dont Ni
Putes Ni Soumises est devenu l’emblème. Ces mobilisations « par le haut » contrastent avec des
engagements « par le bas » au sein d’associations de femmes issues de l’immigration, généralement
des mères de famille d’un certain âge sans inscription forte sur le marché du travail (Faure, Thin,
2007). Leurs préoccupations se différencient nettement des enjeux posés par les institutions en se
centrant sur des thématiques liées à la vie du quartier, aux relations avec les services publics ou aux
discriminations (Meddour, Bouamama, 2013). Ces femmes s’opposent généralement aux discours
19
dominants qui stigmatisent les hommes des quartiers. Elles expriment au contraire une volonté de
les réhabiliter, notamment sur le plan de l’autorité parentale. Malgré la circonspection avec laquelle
beaucoup de responsables publics perçoivent leur travail, les femmes engagées dans ces associations
peuvent trouver des alliés au sein des institutions.
Ces divers exemples illustrent une dimension souvent soulignée par les travaux sur la participation
dans la politique de la ville : la tendance des pouvoirs publics à infantiliser les publics minoritaires,
considérant la citoyenneté comme un apprentissage, une pédagogie, voire une entreprise de
civilisation des classes populaires (Dubet, Martuccelli, 1998 ; Donzelot et al., 2003 ; Palomares,
Rabaud, 2006 ; Avenel, 2007).

1.5. LA FRANCE A CONTRE-­‐COURANT
Par contraste avec les pays d’Amérique du Nord et du Sud, ainsi que la plupart des pays européens
(Royaume-­‐Uni, Irlande, Allemagne, Pays-­‐Bas, Belgique, pays scandinaves…), la France n’a pas pris le
chemin du « développement communautaire » que l’on peut définir sommairement comme
l’ensemble des activités initiées par des organisations de la société civile visant à valoriser les
ressources (civiques, sociales, économiques, foncières, immobilières, commerciales…) des quartiers.
Il convient de préciser ici le sens du mot « communauté » dans le community development, un mot
dont on a rappelé la connotation très négative, en France, lorsqu’il désigne des territoires où les
minorités ethniques sont majoritaires. En langue anglaise, le terme community revêt une signification
d’abord géographique, signifiant tout simplement le « quartier ». Si les deux termes sont
fréquemment confondus, la community a toutefois un sens plus large que le neighborhood délimité
par ses frontières, en faisant référence à ceux qui vivent dans le quartier et à ce qu’ils partagent en
commun (Peterman, 2000). L’enjeu d’une action communautaire consiste dès lors à faire advenir une
conscience des intérêts communs des habitants, afin de convertir une communauté d’expériences
négatives, subies de façon isolée, en une capacité à agir collectivement pour des buts communs.
On relève aussi que la « communauté » inclut, dans cette tradition d’action collective, ceux qui
travaillent dans le quartier sans forcément y résider, dès lors qu’ils souhaitent s’investir dans une
action pour le bien commun du quartier. Les Américains parlent aussi de « communauté élargie »
(community at large) pour désigner des partenaires extérieurs impliqués dans l’action en tant que
« parties prenantes » (stakeholders). Le développement communautaire ne pouvant prendre appui
sur les seules ressources endogènes du quartier, l’engagement de ces partenaires extérieurs est en
20
effet indispensable, même si l’impulsion première doit venir en principe des forces internes au
quartier (Kretzmann, McKnight, 1993).
L’exception française ne tient pas seulement à une question de vocabulaire. Comme on vient de le
voir, la caractéristique essentielle du « modèle » hexagonal de participation est l’exclusion des
acteurs non-­‐publics de la définition du bien commun et des processus de décision. Nous allons
examiner à présent trois exemples de politiques publiques, aux États-­‐Unis, en Angleterre et en
Allemagne, donnant à voir au contraire des dispositifs de gouvernance « communautaire », au sens
élargi qui vient d’être indiqué.
Ces exemples signalent en même temps quelques-­‐unes des limites générales de la participation
« communautaire ». Une première limite est pointée par les tenants de l’approche « radicale » de
l’empowerment pour qui la recherche du consensus entre l’ensemble des stakeholders occulte les
conflits et dépolitise les enjeux de la lutte contre les inégalités structurelles, qu’elles soient de nature
sociale, raciale ou de genre (Bacqué, Biewener, 2013). Une autre perspective, plus pragmatique, met
en avant la récurrence des échecs de la démocratie participative instituée comme symptôme de son
impossible aboutissement : le fait même d’ouvrir un espace de débat rendrait l’accord impossible
entre les participants, sans être pour autant dénué d’effets transformateurs (Roche, 2011). Les
observateurs s’accordent au moins sur ce point : il n’existe pas de modèle parfait, plus efficace ou
plus juste, de participation (Blondiaux, 2008b).
Le programme Empowerment Zones aux États-­‐Unis
Né en 1993, le programme Empowerment Zones/Entreprise Communities (EZ/EC) a été l’un des plus
emblématiques de l’administration Clinton8. Appliqué sur un nombre limité de sites, ce programme
reposait sur la combinaison de dépenses sociales et d’allègements de taxes sur les entreprises, en
contrepartie du recrutement d’habitants de vastes aires urbaines pouvant compter jusqu’à 200 000
habitants9. Ce volet économique a inspiré les promoteurs français des Zones franches urbaines au

8 Les développements qui suivent sont tirés d’une recherche comparative effectuée en 2002 et 2003 à
Baltimore et Chicago, et sur les Grands projets de ville de Grigny et Marseille. Cette recherche a été publiée
notamment dans Kirszbaum 2004a et 2004b.
9 Six Empowerment Zones ont été désignées en milieu urbain 1993, dotées chacune de cent millions de dollars
à dépenser en dix ans. Vingt-­‐deux autres Empowerment Zones ont été ajoutées par la suite, mais avec des
moyens beaucoup plus limités, le Congrès étant repassé aux mains des Républicains. S’ajoutaient 65 Enterprise
Communities dotées d’une subvention fédérale beaucoup plus modeste (à la fin des années 1990, quarante
Renewal Communities ont pris la suite des Enterprise Communities). Le programme a été mis en oeuvre
également en milieu rural.
21
milieu des années 1990, mais non pas la visée d’empowerment dans sa dimension à la fois collective
et individuelle. Le programme EZ/EC visait en effet à responsabiliser des « communautés » locales
appelées à définir et mettre en oeuvre un projet global, tout en amenant les habitants à l’auto-­‐
suffisance économique dans une logique d’activation de la dépense sociale.
Les communautés locales devaient soumettre un dossier de candidature en réponse à un appel à
projets fédéral. Les zones étaient définies selon des critères de besoin (taux de pauvreté, problèmes
sociaux), mais les projets devaient mettre en avant leurs « ressources » (assets), c’est-­‐à-­‐dire leur
capacité à s’organiser, à concevoir une stratégie collective et à prendre appui sur des leviers de
développement (disponibilités foncières, hôpitaux, universités, lignes de transport, etc.).
La sélection des projets par l’administration fédérale se fondait au moins autant sur leur mode
d’élaboration pluraliste que sur leur contenu. Les candidatures étaient formellement présentées par
les municipalités, mais l’élaboration des projets devait mobiliser trois catégories d’« entités
participantes » : les acteurs de quartier (habitants, associations et institutions locales), le secteur
philanthropique et privé (fondations, entreprises, institutions financières) et les gouvernements
locaux (État, comtés, municipalités). Pour recevoir un financement fédéral, les projets devaient
notamment préciser « les groupes et individus ayant participé à sa production », expliquer
« comment les participants ont été sélectionnés » et montrer « en quoi les participants pris comme un
tout représentent la diversité raciale, culturelle et économique de la communauté ».
En faisant de la participation d’organisations de la société civile un critère d’éligibilité, le
gouvernement fédéral se portait donc garant du pluralisme. Mais il n’était pas en capacité de réguler
directement les interactions locales, largement informées par la nature du « régime urbain » des
villes (Weir, 1999). Les projets ont été fabriqués conjointement par des organisations dites
« communautaires » et les municipalités, mais dans un climat plus ou moins propice à l’émergence
d’un intérêt commun. Dans certaines villes, la transparence du processus et la présence de
médiateurs ou de leaders reconnus pour leur impartialité, c’est-­‐à-­‐dire à équidistance des divers
intérêts en jeu, ont été les clés de l’entente locale. Ailleurs, les relations ont été conflictuelles, la
rivalité entre légitimités communautaire et municipale se cristallisant sur la question du contrôle de
l’élaboration des projets. Mais partout la mobilisation a été intense, de l’échelle des quartiers à celle
des villes.
Pour la mise en oeuvre des projets, les textes fédéraux préconisaient la création d’une « instance de
gouvernance communautaire » (community governance structure) devant représenter la
« communauté élargie » (fondations, État, comté, ville, organisations communautaires, acteurs
22
économiques, universités, hôpitaux…). La composition de ces instances était laissée à la discrétion
des partenaires. Dans nombre de villes, les maires ont pris l’initiative d’en désigner les membres, ce
qui a pu créer un sentiment de dépossession chez les acteurs communautaires. Mais dans leur
ensemble les maires se sont attachés à n’oublier aucun secteur (public, communautaire, privé,
philanthropique). Dans certaines villes, les habitants et organisations communautaires ont d’ailleurs
obtenu la majorité des sièges.
L’enjeu le plus discuté localement portait sur l’autonomie de la gouvernance communautaire vis-­‐à-­‐
vis de l’administration municipale. Une majorité de sites a opté pour la création d’une entité
autonome, sur le mode du « third party government » (Salamon, 1995) ; dans d’autres sites, moins
nombreux, la municipalité a pris en main le pilotage de l’EZ. Dans ce second cas de figure, une large
place a néanmoins été faite aux représentants des quartiers ; inversement, les institutions
extérieures aux quartiers ont été plus fortement représentées là où des entités autonomes étaient
mises sur pied. Enfin, certains sites ont adopté une instance de pilotage unique tandis que d’autres
ont prévu une organisation à différents niveaux territoriaux.
En comparaison de leur rôle souvent moteur dans l’élaboration des projets, l’influence des
organisations de quartier a sensiblement décliné dans la plupart des sites, une fois les projets entrés
dans leur phase de mise en oeuvre. La gouvernance communautaire a pour fonction de jeter des
ponts (bridges) entre les quartiers pauvres et la société extérieure, en principe placés un pied
d’égalité (equal footing) dans ce cadre. Mais, en pratique, les disparités de pouvoir entre participants
n’ont pas été nécessairement aplanies. Le contrôle de l’allocation des ressources a ainsi été une
source de tensions fréquentes entre organisations communautaires et entre celles-­‐ci et les
municipalités. Municipalisées ou non, les équipes techniques ont vu leur rôle s’accroître, notamment
parce que le gouvernement fédéral exerçait une pression pour obtenir des résultats mesurables. Cet
affaiblissement de la participation communautaire renvoie à une tension fondamentale, dans le
développement communautaire étasunien, entre la délivrance du produit final (product) et l’action
collective (process) (Brown, 1996), ou encore entre la bureaucratie et la démocratie (Chaskin, 2005).
Le programme a néanmoins permis à des organisations de quartier de monter en capacité grâce à
des appuis pouvant porter sur tous les aspects de leur action : mobilisation des habitants,
identification de leaders, apprentissage du consensus, gestion des relations interraciales,
management organisationnel et financier… Cet appui technique (technical assistance) est dispensé
aux États-­‐Unis par un vaste réseau d’organisations communautaires, d’universités et de consultants.
23
Le programme New Deal for Communities en Angleterre
Le programme New Deal for Communities (NDC) peut être considéré comme le fleuron de la
politique urbaine des néo-­‐travaillistes. Le programme a été lancé en 1998 en tant que volet de la
National Strategy for Neighbourhood Renewal. Trente-­‐neuf quartiers d’environ 10 000 habitants ont
été ciblés pour se voir attribuer 50 millions de livres (environ 75 millions d’euros) sur une période de
dix ans. L’objectif était de « réduire les écarts entre quelques-­‐uns des quartiers les plus pauvres
(d’Angleterre) et le reste du pays ». Cette approche formulée en termes de réduction des écarts a
directement inspiré la loi française du 1er août 2003. Mais à la différence de celle-­‐ci, la démarche
anglaise s’est voulue résolument « holistique », ne dissociant pas le traitement des lieux (place) de
celui des (gens). Elle devait également reposer sur une large mobilisation multi-­‐partenariale dont les
habitants seraient l’une des composantes essentielle.
Le NDC a été intensivement évalué par le Centre for Regional Economic and Social Research de
Sheffield Hallam University. Le nombre impressionnant de rapports publiés sur toute la durée du
programme fait sans doute de celui-­‐ci le plus évalué de toute l’histoire des politiques urbaines (voir
Epstein, Mboumoua, 2012). Nous exploitons ici les principaux résultats de ces évaluations sous
l’angle de la gouvernance et de la participation des habitants (Duffy et al., 2008 ; Fordham, et al.,
2009 ; Batty et al., 2010 ; Foden, Pierson, 2010).
L’importance attachée à la participation communautaire par le gouvernement britannique d’alors
reflétait l’hypothèse selon laquelle l’implication des habitants permet d’améliorer la délivrance des
services locaux et de renforcer la cohésion de quartiers affectés par toute une série de problèmes.
Mais le ciblage des quartiers n’était pas très cohérent avec ces attendus, leurs frontières ayant été
dessinées de manière arbitraire sans nécessairement cadrer avec leurs frontières « naturelles ».
L’une des originalités de la gouvernance des NDC a été l’élection annuelle de représentants des
habitants dans les instances de pilotage appelées NDC Partnerships. Le taux de participation moyen
s’est établi à 23 %, avec des variations de 5 à 53,5 %. En 2008, les habitants occupaient la majorité
des sièges dans 70 % des NDC Partnerships ; les autres membres étaient en général des agents des
services publics, des représentants d’associations locales ou, moins souvent, du monde économique.
Les NDC ont prévu des aides spécifiques pour soutenir les représentants des habitants dans leur rôle
(formations à l’animation de réunion, fourniture d’ordinateurs portables, etc.).
Les évaluations indiquent que les représentants des habitants ont eu une grande latitude pour
influencer les décisions relatives à l’allocation des ressources et la délivrance des services. Des
tensions sont toutefois apparues dans la phase initiale du programme. Certaines de ces tensions
24
étaient internes aux habitants, recoupant parfois des divisions géographiques ou ethniques. D’autres
étaient alimentées par la pression du gouvernement pour que les crédits soient engagés rapidement.
Les représentants des services publics ne partageaient pas forcément les mêmes priorités que les
habitants : alors que les premiers étaient surtout mobilisés sur une logique de droit commun, les
seconds privilégiaient les projets financés par les crédits spécifiques du NDC. Mais le cas de figure le
plus répandu a été celui d’une coopération productive. En particulier, les conflits entre habitants élus
et représentants des conseils municipaux (qui n’étaient pas systématiquement présents dans ces
instances) semblent avoir été rares.
Tous les NDC ont cherché à impliquer des habitants au-­‐delà des NDC Partnerships. Parmi les activités
engagées à cette fin, on relève : l’ouverture des groupes thématiques à d’autres résidents, la
constitution de panels d’habitants supervisant l’utilisation des fonds, l’organisation de forums à
l’échelle des quartiers, des événements festifs et des actions de sensibilisation par les medias locaux
(radios, newsletters). Même avec ces efforts, les NDC ne sont parvenus à toucher qu’une petite
minorité d’habitants. De l’ordre de 20 % ont déclaré s’être impliqués dans l’une des activités du NDC
au cours des deux années précédant l’enquête évaluative. Parmi ces habitants, on relève une
surreprésentation des femmes adultes en âge de travailler et surtout des personnes les plus
diplômées.
Les décalages sociologiques ont été plus importants s’agissant des habitants siégeant au sein des
NDC Partnerships, avec une nette surreprésentation des hommes blancs de plus de 50 ans, sans
enfant à charge, diplômés, pourvus d’un emploi ou à la retraite. Dans bien des cas, ces personnes
résidaient de longue date dans le quartier et étaient déjà engagées dans des associations. Ce même
groupe d’habitants était plus souvent en position de présider les NDC Partnerships.
Les évaluations montrent cependant que les représentants d’habitants appartenant aux groupes
sociaux moins favorisés et aux minorités ethniques ont tiré un grand profit de leur participation.
Beaucoup ont indiqué avoir acquis des compétences et gagné une plus grande confiance en eux-­‐
mêmes et dans l’évolution du quartier. Les habitants ayant pris part aux activités du NDC sans y
siéger ont été également plus enclins à se montrer confiants dans l’évolution du quartier ou à faire
état d’une intensification de leurs relations sociales. Mais ils ne représentent au total que le
cinquième environ de l’ensemble des résidents. C’est la principale leçon des évaluations : la
participation des habitants dans les NDC a surtout un impact sur ceux qui participent (en termes de
capital social, de regard positif sur l’évolution du quartier, etc.), mais non pas sur le quartier plus
large.
25
La grande inconnue est de savoir ce qu’il adviendra de ces acquis maintenant que le programme a
pris fin. Le gouvernement Cameron a repris à son compte la thématique de l’empowerment et
s’engage à former des community organizers. Mais dans l’acception conservatrice de la Big Society,
l’empowerment consiste à transférer sur la société civile les services que l’État ne veut plus prendre
en charge (Balazard, 2013).
Le programme Soziale Stadt en Allemagne
Le programme Soziale Stadt (« Ville sociale ») date de 1999, soit un démarrage plus tardif que la
politique de la ville britannique ou française. Il est ciblé sur des quartiers dits « à besoins
spécifiques » dans l’objectif de prévenir la dégradation de situations de ségrégation urbaine.
Commencé dans 161 sites dans 124 villes, il concernait 571 sites dans 355 villes en 2009. Sur la
période 1999-­‐2007, son coût s’est élevé à plus de 2 milliards d’euros.
Les projets se situent sur la longue durée (douze ans). Parmi leurs orientations prioritaires figurent :
l’intégration des étrangers (mais non pas la mixité), avec une orientation interculturelle affirmée ;
l’insertion des jeunes et des femmes ; la prévention des incivilités et de la délinquance juvénile ;
l’auto-­‐réhabilitation de l’habitat (Blanc, 2013).
Le gouvernement fédéral et les Länder participent à la sélection des projets, à la définition des
objectifs, au financement, au suivi et à l’évaluation des résultats, mais ils n’interviennent pas sur le
terrain où la commune est maître d’oeuvre. À l’échelle des quartiers, c’est une structure
d’intermédiation qui est mise en place dans la plupart des projets. Prenant généralement le nom de
« Management de quartier » (Quartier Management), elle se situe à l’interface de la municipalité,
des habitants et d’autres intervenants. Cette délégation de service public peut être attribuée à une
association locale ou un bureau d’étude spécialisé. Pour garantir son autonomie, cette délégation est
le plus souvent accordée à un organisme d’envergure nationale (Blanc, 2013).
La participation citoyenne est une caractéristique majeure du programme Soziale Stadt. Cet accent
est le reflet d’une tradition forte d’initiatives citoyennes largement autonomes à l’égard du système
politique, mais capables d’influencer la prise de décision, dont Berlin a été l’un des hauts lieux depuis
les années 1970 (Röcke, Sintomer, 2005). L’institutionnalisation de la participation citoyenne a pris
appui sur un dispositif inventé dans cette période, puis diffusé dans de nombreuses villes : les
cellules de planification (Planungszellen) consistant en petits groupes de citoyens tirés au sort à
l’initiative des pouvoirs publics et discutant à leur demande de thèmes d’intérêt général pouvant
concerner aussi bien des zones géographiques particulières que des questions thématiques. Tout en
l’adaptant, c’est vers un tel dispositif que s’est tournée la ville-­‐État de Berlin pour mettre en oeuvre le
26
programme Soziale Stadt (Koehl, Sintomer, 2002). Les budgets participatifs existent aussi dans de
nombreuses villes concernées par le programme (Haüsserman, 2006).
À Berlin, les dix-­‐sept quartiers ciblés par le programme fédéral ont donc mis en place un jury
citoyen10. Celui-­‐ci a une forme hybride, étant composé au minimum de 51 % d’habitants tirés au sort
dans la liste des habitants du quartier (y compris les étrangers) et de 49 % maximum de
représentants des « forces vives » locales (associations ou individus actifs dans le quartier) choisis par
les managers de quartier – soit entre quinzaine et quelques dizaines de personnes selon la taille du
quartier. Ces groupes d’habitants se réunissent environ quinze fois par an et disposent d’une somme
de 500 000 euros librement allouée à de petits projets locaux.
Les managers de quartier, qui préparent et co-­‐animent les réunions du jury, recueillent les
candidatures, lesquelles émanent aux deux tiers d’associations qui peuvent être aussi membres des
jurys. Ceux-­‐ci ont un réel pouvoir de décision, l’administration s’engageant à suivre leurs avis dans la
limite de ses compétences et de la réglementation en vigueur. Les services techniques de la ville-­‐
Land sont néanmoins sollicités pour expertiser les projets.
Y. Sintomer, A. Rôcke et E. Koehl identifient trois enjeux centraux à propos des jurys berlinois. Tout
d’abord celui de la participation, marquée par un élargissement de la représentativité des
participants au regard des dispositifs traditionnels de démocratie participative. C’est ce que permet
le tirage au sort, même s’il est mâtiné de formes de délégation à travers les représentants des
« forces vives ». Les habitants impliqués sont plus représentatifs de la population de la ville que le
champ politique, voire le tissu associatif, de la capitale allemande. Les auteurs relèvent toutefois une
certaine sous-­‐représentation des étrangers, des seniors et des personnes en situation de précarité
professionnelle qui font davantage défection une fois tirés au sort. Les managers de quartier
s’efforcent de corriger cette sous-­‐représentation dans le processus sélection des forces vives.
Le deuxième enjeu est celui de la délibération. Le modèle des jurys berlinois repose sur l’idée qu’une
délibération de qualité nécessite la constitution de petits groupes et la mise entre parenthèses des
intérêts organisés. Cette mise entre parenthèses se vérifie dans la procédure de tirage au sort, dans
le caractère non-­‐public des réunions et dans le retrait des jurés qui proposent des projets. Les
managers de quartier jouent pour leur part un rôle d’appui technique en s’efforçant de ne pas trop

10 Les développements qui suivent sont tirés de Koehl et Sintomer (2002), Rôcke et Sintomer (2005), Sintomer
(2011).
27
influencer les débats. Tout est donc fait pour que la « force du meilleur argument » puisse s’imposer
dans le cadre d’une discussion tournée vers l’intérêt général.
Se pose enfin la question de la dimension politique de l’expérience. Les élus en sont les grands
absents. Ils ne font que mettre en route le dispositif, puis valider sa reconduction. Ce qui peut
sembler une garantie d’autonomie limite la capacité des jurys à interpeller le politique. Koehl,
Sintomer et Rôcke estiment néanmoins que le politique reste très présent en arrière-­‐plan. D’abord
parce que les jurys sont un élément de la communication politique du Sénat berlinois qui les a initiés.
Ensuite parce que ce nouvel espace de décision concurrence les interventions d’autres acteurs
territoriaux (en l’occurrence les mairies d’arrondissement). Enfin, et surtout, les jurés donnent un
contenu actif à la citoyenneté.
28
2. LA PARTICIPATION INSTITUTIONNALISEE : ENQUETE AUPRES DU RESEAU
AMADEUS

2.1. DES DISPOSITIFS POUR RAPPROCHER ELUS ET SERVICES DES HABITANTS-­‐USAGERS
S’il faut des preuves de l’institutionnalisation de la « démocratie participative » dans les villes
françaises, on les trouve aisément dans les collectivités du réseau Amadeus. Tenues par la loi de
mettre en place des conseils de quartier, et des comités d’initiative et de consultation
d’arrondissement (CICA) à Paris, Lyon et Marseille, une partie de ces collectivités a été bien au-­‐delà
des exigences législatives. Pour s’en tenir à l’offre de droit commun (hors dispositifs spécifiques à la
politique de la ville), on recense par exemple à Grenoble une litanie de dispositifs initiés par la
municipalité : Conseils consultatifs de secteur, Carrefours de secteur, Commissions consultatives des
services publics locaux, Comités d’usagers des Maisons des habitants, procédures d’alerte citoyenne,
appel à projets à « citoyens », Fonds initiative jeunesse, Conseil consultatif des résidents étrangers
etc. – le tout encadré par une Charte de la démocratie locale adoptée en 2009. L’offre municipale est
tout aussi abondante à Dunkerque, Mulhouse ou Toulouse.
L’effet des alternances politiques
L’institutionnalisation de la participation a plus ou moins supplanté les dispositifs préexistants qui
émanaient de la société civile (Unions de quartier à Grenoble, Comités d’intérêt local à Lyon, Comités
d’intérêt de quartier à Marseille). Parfois déclinants, ces résidus historiques de la participation dans
les grandes villes avaient déjà, comme les conseils de quartier d’aujourd’hui, une fonction de mise en
relation de la population avec les élus par le truchement d’une petite élite de citoyens notabilisés.
C’est pour préserver ce modèle de relations privilégiées – pour ne pas dire clientélistes – avec le
politique que la ville de Marseille a refusé de mettre en place des conseils de quartier (Mattina,
2008), sauf très récemment dans celui de Noailles.
Là où le développement de la démocratie de proximité est plus récent, il a été surtout stimulé par
des alternances politiques. C’est le cas de Paris où la démocratisation de la gestion municipale, très
réduite jusqu’alors, était un thème central de la campagne de Bertrand Delanoë et de ses alliés Verts
en 2001 (Nez, 2008). C’est le cas aussi de Lyon où Gérard Collomb a cherché à asseoir la légitimité de
la Communauté urbaine en faisant de la participation un champ d’action publique à part entière
(adoption d’une Charte de la participation du Grand Lyon, désignation d’un vice-­‐président, création
d’une Mission « concertation » rebaptisée Mission « participation citoyenne ») (Combe, 2012).
29
De même, la démocratie locale a été fortement promue par le nouveau maire de Toulouse, Pierre
Cohen, dont la liste comptait plusieurs acteurs associatifs (dont un leader des Motivé-­‐e-­‐s). Dès son
arrivée aux affaires, la nouvelle majorité toulousaine a multiplié les lieux de débat avant de les
pérenniser à travers la création de six Conseils de secteur et vingt-­‐deux Commissions de quartier
(Godier et al. 2011). À Mulhouse, où une offre de participation avait été instituée dès le début des
années 1990, le renversement d’alliance opéré par Jean-­‐Marie Bockel en 2008 s’est traduit par un
regain d’intérêt de la nouvelle et très courte majorité pour la participation, considérée comme un
atout pour sa réélection en permettant le rapprochement avec les citoyens.
La démocratie de proximité pour rapprocher les élus, mais aussi les services
La promotion d’une « démocratie de proximité » (Bacqué, Sintomer, 2001) consiste non seulement à
organiser le rapprochement des élus avec les citoyens, mais aussi à diffuser une culture de la
concertation avec l’« usager » au sein des services, dans une logique gestionnaire privilégiant là aussi
l’échelle du quartier. Cette culture est inégalement développée selon les collectivités et les services.
Entre en jeu le poids politique des élus investis d’une délégation relative à la « démocratie
participative » quelle qu’en soit l’appellation ; ce poids apparaît souvent faible, par exemple à
Grenoble ou à Lyon, voire nul à Marseille où n’existe aucun affichage politique sur ce thème.
Entre aussi en jeu la culture des services et leur organisation plus ou moins décentralisée. À Lyon,
Paris ou Toulouse, des démarches ont été engagées ces dernières années pour changer les méthodes
de gestion de services municipaux historiquement très centralisés – ce qui ne va pas sans résistances.
À Dunkerque, Grenoble, Mulhouse, Nantes ou Rennes, la vie municipale est structurée depuis bien
plus longtemps autour d’un découpage du territoire en quartiers ou en secteurs, supervisés par des
élus référents qui animent aussi les conseils de quartier et disposent généralement d’une équipe de
techniciens dédiés. Même dans ces villes le rapprochement des services municipaux avec l’usager-­‐
citoyen est relatif – en tous cas très variable d’un service à l’autre.
Dans ce second groupe de collectivités, on remarque le rôle pilote joué par la politique de la ville
dans l’expérimentation d’une méthode de gestion fondée sur la proximité et la concertation avec les
habitants-­‐usagers, puis son extension progressive à l’ensemble du territoire municipal. Cette
généralisation a pu obéir selon les cas à un agenda modernisateur et/ou une volonté politique de
rompre avec une gestion trop différenciée des quartiers prioritaires (par exemple à Nantes). L’offre
de participation de droit commun peut néanmoins être renforcée dans ces quartiers par des budgets
plus importants destinés à l’animation des conseils de quartier (par exemple à Rennes) et/ou par le
déploiement d’outils de participation spécifiques.
30
L’offre spécifique à la politique de la ville : une tendance à la fragmentation
Il n’est pas aisé de brosser un tableau d’ensemble de cette offre spécifique. Dans la plupart des
collectivités étudiées, elle consiste en la mise en place de fonds de participation (dont la
généralisation avait été demandée par l’État au début des années 2000) et dans l’organisation de
concertations autour de projets spécifiques (notamment les opérations Anru) ou de dispositifs
thématiques comme les ateliers santé-­‐ville ou la gestion urbaine et sociale de proximité (GUSP).
Les concertations engagées dans ces procédures mobilisent beaucoup moins la figure du citoyen que
celles de l’habitant ou de l’usager. On peut noter à cet égard le succès des « diagnostics en
marchant » mis en place dans la quasi totalité des villes étudiées dans le cadre de la gestion urbaine
de proximité. Ces démarches présentent un double intérêt pour les municipalités : celui de la
proximité en donnant à voir la proximité d’élus déambulant dans les quartiers ; celui d’une
optimisation de la gestion des services prenant appui sur l’expertise d’usage des habitants pour
améliorer leurs réponses aux dysfonctionnements constatés. Cette dernière orientation, managériale
et technicienne, est très prononcée à Lyon. Outre des Diagnostics en marchant, un
« Accompagnement formatif » a été mis en place en 2005 pour décloisonner les interventions des
acteurs engagés dans différents champs thématiques (GUSP, santé, insertion). Conçu à l’origine pour
renforcer la coordination des services et des institutions, ce dispositif a été étendu à des associations
et habitants sollicités au titre de leur expertise d’usage pour construire des diagnostics et des pistes
d’action. On peut signaler dans cette même veine les travaux du groupe « territoire » de
l’Observatoire de la santé des lyonnais, prenant également appui sur des associations et des
habitants pour mutualiser les savoirs et définir des pistes d’action.
À l’image d’une politique de la ville qui a eu tendance à se fragmenter dans des programmes et
dispositifs à la fois sectoriels et localisés, la concertation est moins lisible sur un plan multi-­‐
thématique et à une échelle inter-­‐quartiers. En comparaison des anciens contrats de ville, la
préparation puis la mise en oeuvre des contrats urbains de cohésion sociale (Cucs) ont été marquées
dans quasiment toutes les villes par un net recul de la concertation avec les associations (sans même
parler des habitants). Un phénomène que les acteurs attribuent au calendrier très serré imposé par
l’État, à la conception de ces contrats structurés autour de programmes thématiques, mais aussi à
l’importance prise par les opérations de rénovation urbaine qui ont capté l’essentiel de l’attention
des décideurs au moment où les Cucs étaient lancés.
31
Quelques années plus tard, l’élaboration d’avenants aux Cucs n’a pas réellement permis de
réinsuffler une dynamique collective, à l’exception de Villeurbanne où l’équipe politique de la ville a
délibérément contourné les associations institutionnalisées et les dispositifs de type conseil de
quartier. Dans cette ville, des collectifs d’habitants ont été contactés directement, à partir des
Maisons de service public ou des structures de loisirs, pour discuter sur la base d’une trame
d’avenant soumise par l’équipe et proposant une vision du quartier et des enjeux pour les deux
années à venir.
S’il a subsisté en règle générale des temps d’informations et d’échanges avec les associations à
l’occasion des appels à projets annuels des Cucs, certaines collectivités ont ressenti le besoin de
remobiliser les associations (et éventuellement les habitants). Cela a pu se faire au travers d’ateliers
et/ou d’assises organisés de manière ponctuelle (Nantes et Rennes Métropole) ou de façon plus
soutenue dans le cadre de l’actualisation des projets de territoire (Grenoble, Paris, Toulouse). À
Grenoble, le Forum sur la politique de la ville initié par Grenoble-­‐Alpes Métropole en 2009 a été
prolongé par l’organisation de « Carrefours de secteur » permettant d’actualiser le projet de
territoire avec des habitants et des associations. À Lyon, où des assises se sont tenues en 2010, une
réflexion sur la géographie prioritaire avait associé l’année précédente des habitants issus des
Conseils de quartier et Comités d’intérêt local ; ce travail commun avec les élus et les techniciens
n’avait pas été poursuivi au moment de l’enquête.

2.2. LE POUVOIR DE DECISION DES ELUS : UN ATTRIBUT NON PARTAGEABLE
Conçue comme une extension du domaine de la démocratie représentative, l’offre locale de
participation permet donc aux élus municipaux d’afficher leur proximité avec le public. De fait, aucun
des dispositifs évoqués jusqu’ici (à l’exception relative des fonds de participation) ne se développe
sans que les élus n’en assurent le pilotage, l’animation et/ou la désignation des participants. Seuls ou
conjointement avec des représentants associatifs et d’habitants, ils en déterminent aussi les ordres
du jour, c’est-­‐à-­‐dire l’objet même de la participation.
Cette maîtrise politique est flagrante dans les conseils de quartier, dont le législateur a laissé les
modalités d’organisation à la discrétion des élus. Tout au plus ces instances peuvent-­‐elles être co-­‐
présidées par un élu et un habitant (Grenoble, Lyon, Villeurbanne). Ailleurs, c’est l’élu qui préside
seul (Mulhouse, Nantes, Rennes, Toulouse). À Dunkerque, la présidence des « Conseils communaux »
est confiée à un habitant. Les autres habitants siégeant dans ces instances sont pour la plupart
32
désignés soit directement par le maire, soit par lui sur proposition des listes politiques représentées
au conseil municipal11. Plus largement, le maillage du territoire dunkerquois en instances
« participatives » participe d’une intégration très poussée de la démocratie de proximité à l’action
publique municipale, « un système qui permet à la municipalité d’intégrer les initiatives habitantes,
de canaliser l’insatisfaction et les critiques » (Prat, 2008).
Il n’en va pas autrement des dispositifs spécifiques à la politique de la ville. Le seul espace
institutionnel où les habitants sont susceptibles d’exercer un pouvoir autonome est celui des fonds
de participation, sous leurs diverses appellations. Mais il convient de souligner plusieurs limitations à
ce pouvoir. Tout d’abord, ces fonds n’existent pas partout, la ville de Marseille en étant dépourvue.
Ensuite, avec tout au plus quelques dizaines de milliers d’euros annuels, les budgets alloués à ces
fonds sont infinitésimaux en comparaison des budgets municipaux. Dans les villes étudiées, les
plafonds de financement des projets individuels sont souvent bas : 1 500 euros à Lyon, 800 à
Toulouse et Rennes, 763 à Dunkerque, 750 à Mulhouse, etc.12 À la modestie des budgets alloués
s’ajoute le caractère micro-­‐local des projets concernés, réduisant grandement la portée de ces fonds
(Sintomer et al., 2005). Enfin, le cas de figure le plus fréquent est celui de commissions d’attribution
réunissant des habitants, des élus et des techniciens. C’est seulement à Dunkerque, Grenoble,
Toulouse, et dans une certaine mesure à Rennes, qu’il est fait état d’une réelle autonomie des
habitants, tant en ce qui concerne la définition des critères de sélection et d’évaluation des projets
que les débats entre habitants sur leur pertinence. « C’est la preuve qu’on peut aller plus loin dans la
confiance », estime un technicien de la ville de Toulouse.
Le stade de la coopération symbolique
En classant les dispositifs de participation mis en place par les collectivités du réseau Amadeus sur la
célèbre « échelle » de Sherry Arnstein (voir page suivante), il ressort que seuls les fonds de
participation relèvent du « pouvoir effectif des citoyens », avec les réserves indiquées.

11 Sont aussi membres de plein droit de ces instances les présidents des Conseils de maison de quartier
(émanation des centres sociaux gérés par l’Aduges), eux-­‐mêmes élus par les habitants qui y siègent.
12 Ces montants peuvent être plus significatifs dans les conseils de quartier bénéficiant d’enveloppes propres,
de 7 500 euros à Mulhouse (nécessitant une validation inter-­‐conseils de quartier au-­‐delà de ce montant), 8 200
euros à Paris, et jusqu’à 80 000 euros à Dunkerque. Dans cette dernière ville, les projets sont définis au sein de
la commission « cadre de vie » du conseil communal (l’appellation locale du conseil de quartier), animée par un
habitant ; un habitant rapporteur les présente en séance plénière du conseil communal qui les valide. S’ajoute
une enveloppe d’environ 25 000 euros gérée par la commission « animation » du conseil communal de
Dunkerque Sud, plus largement ouverte aux associations, aux bénévoles des maisons de quartier, etc.
33
Échelle de la participation citoyenne de Sherry Arnstein (1969)
Contrôle citoyen : une communauté locale gère de manière autonome un équipement
ou un quartier.

Délégation de pouvoir : le pouvoir central délègue à la communauté locale le pouvoir
de décider un programme et de le réaliser.

Partenariat : la prise de décision se fait au travers d’une négociation entre les
pouvoirs publics et les citoyens

Pouvoir effectif des citoyens

Conciliation : quelques habitants sont admis dans les organes de décision et peuvent
avoir une influence sur la réalisation des projets.

Consultation : des enquêtes ou des réunions publiques permettent aux habitants
d’exprimer leur opinion sur les changements prévus.

Information : les citoyens reçoivent une vraie information sur les projets en cours,
mais ne peuvent donner leur avis.

Coopération symbolique

Thérapie : traitement annexe des problèmes rencontrés par les habitants, sans aborder
les vrais enjeux.

Manipulation : information biaisée utilisée pour « éduquer » les citoyens en leur
donnant l’illusion qu’ils sont impliqués dans le processus.
Non-participation

Les collectivités se réfèrent généralement une échelle simplifiée obéissant à la graduation suivante :
« information », « consultation », « concertation » (ou « co-­‐production ») et « (co)décision ». La
concertation est souvent considérée comme la modalité de participation la plus désirable et
acceptable par ces collectivités, lesquelles écartent délibérément la co-­‐décision afin de ne pas
empiéter sur le pouvoir des élus.
Des documents à usage externe ou interne de collectivités, ayant cherché à « clarifier » les règles du
jeu, soulignent le caractère non partageable du pouvoir des élus. On lit par exemple dans la Charte
de la participation du Grand Lyon :
« C’est le niveau de la concertation qui constitue l’objectif prioritaire de cette première Charte, dans un
souci de relever les défis de la lisibilité, de l’efficacité et de la convivialité de l’action publique. Les élus
détiennent le pouvoir d’arbitrage et de décision. Ils sont les garants de l’intérêt général, qui doit être
recherché et débattu de façon collective. (…) La concertation doit enrichir ce processus en permettant
aux élus concernés d’ajouter l’avis des acteurs locaux afin d’éclairer leurs choix et leurs initiatives ».
34
Dans le même esprit, le « Vade-­‐mecum pour la concertation » élaboré par la Direction de la
Solidarité, Proximité, et Qualité du bâti de Mulhouse pose les bornes de la participation. On lit dans
la rubrique « transparence » de ce document :
« Explication par le porteur politique du projet qu’il ne délègue pas sa responsabilité politique pour
autant. Concerter ce n’est pas déléguer la décision. Les écouter par contre peut aider à la prise de
décision ».
Dans un troisième exemple, celui de la Charte du dialogue citoyen de la ville de Nantes, le monopole
de décision des élus est tout aussi clairement posé, en même temps que la finalité managériale de ce
« dialogue citoyen » :
« Le Dialogue citoyen a vocation à enrichir la décision des élus pour plus de pertinence et d’efficacité, et
d’orienter les services à la population au plus près de ses besoins, pour une meilleure qualité de vie.
C’est pourquoi les instances et outils du Dialogue citoyen ne se substituent pas aux instances
municipales légitimement élues et pleinement responsables, notamment le Conseil municipal et le
Maire, pour prendre les décisions ».
Répondre aux attentes des citoyens tout en limitant leurs attentes
Ces documents sont révélateurs de ce qui est attendu de la participation : aider les élus à mieux
décider, tout en les laissant décider seuls au nom de l’« intérêt général ». Au stade le plus élevé de la
participation, les habitants-­‐usagers se voient donc enrôlés (ou proposer de l’être) dans la production
de la décision publique dans un souci d’efficacité plutôt que d’approfondissement de la démocratie.
On comprend les possibles profits politiques de cette approche de la participation : en améliorant la
décision pour la rendre plus conforme aux attentes de la population, l’élu améliore ses chances de
réélection ; en associant des citoyens à l’élaboration des politiques publiques, une pédagogie de la
décision publique peut être engagée, aidant ces mêmes citoyens à appréhender les contraintes
institutionnelles. Les élus peuvent donc escompter de la participation qu’elle ramène les attentes des
citoyens à un niveau « raisonnable », qu’elle limite leurs frustrations… et les risques de sanction
électorale. C’est l’une des clés du succès des diagnostics en marchant : initiés au fonctionnement et
aux contraintes des services, les habitants comprennent vite la difficulté d’apporter des réponses
immédiates, surtout quand la responsabilité des dysfonctionnements est imputée à d’autres
institutions (police, bailleurs…), voire aux habitants eux-­‐mêmes (incivilités, dégradations…).
35
Tout ceci n’empêche pas l’ouverture d’espaces de « concertation » ou de « co-­‐production »
permettant à des citoyens d’exercer une influence sur les décisions publiques. Dès lors que les élus
conservent la liberté de tenir compte ou non des remarques et suggestions des participants, il est
permis d’entrer dans le registre de la « conciliation » identifié par Arnstein. Les acteurs de
Dunkerque, Lyon, Mulhouse, Paris ou Toulouse semblent indiquer que telle est la norme de
production des décisions publiques dans le champ de la politique de la ville – ou du moins l’horizon
vers lequel tend cette politique.
Les acteurs voient en revanche dans l’« information » et la « consultation » les modalités de
participation dominantes à Grenoble, Marseille, Nantes, Rennes ou Villeurbanne. Dans le registre de
l’information, les instances de participation ont pour finalité principale d’offrir aux élus un espace où
ils viennent expliciter leur politique devant des citoyens. Dans le registre de la consultation, ces
derniers peuvent être invités à donner leur avis, mais à la différence de la concertation ou de la co-­‐
production, les décisions sont déjà prises et les projets déjà bien avancés, les participants étant
simplement invités à exprimer leur adhésion ou leur consentement.

2.3. LE NEGOCIABLE ET NON NEGOCIABLE DANS LA RENOVATION URBAINE
Les opérations de rénovation urbaine ont mobilisé une large part de l’énergie des élus et des
techniciens au cours des dernières années. Les conventions signées avec l’Anru comportent toutes
un article intitulé « la concertation et l’information sur le projet ». La réalité de la « participation » se
situe bien davantage dans le second que dans le premier registre.
À l’information et la concertation, on doit sans doute ajouter aussi la « manipulation » et la
« thérapie » au sens que Sherry Arnstein donne à ces termes. À ces premiers niveaux, qui sont ceux
de la non-­‐participation, l’objectif principal est d’« éduquer » les habitants, considérant que le projet
répond à l’intérêt public mais que ces habitants sont inaptes à s’en approprier le sens et à en
percevoir l’intérêt pour leur propre situation personnelle. Ce qui est qualifié de « concertation » vise
alors à obtenir le soutien du public par des opérations de communication et des actions
pédagogiques (Donzelot, Epstein, 2006). Des exemples de cette nature peuvent être trouvés à Lyon,
Marseille ou Mulhouse – du moins pour certains projets de rénovation urbaine ou pour certaines
phases de ces projets.
Les acteurs locaux sont parfois enclins à faire porter à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine
la responsabilité de la non-­‐participation. Ils invoquent la pression de l’agence pour réaliser les projets
au plus vite, pour démolir au maximum, ou encore les incertitudes pesant sur les financements de
36
l’agence qui font de la concertation avec les habitants un risque politique puisqu’elle pourrait ne
jamais déboucher sur des actions concrètes. Ces éléments ont joué à l’évidence, mais ils ne doivent
pas occulter la part de responsabilité propre des décideurs locaux. On relève ainsi que la
« concertation » comportait déjà d’importants « ratés » avant l’entrée en scène de l’Anru dans les
Grands projets de ville de Grenoble, Lyon, Marseille ou Toulouse.
Qu’il soit à mettre au compte de l’Anru ou de l’orientation politique locale, le principal frein à la
concertation dans la rénovation urbaine réside dans l’existence de domaines dits « non
négociables ». Parmi ces éléments non négociables figurent notamment le choix de démolir, la
typologie des nouveaux logements (dont dépend la réalisation de l’objectif de mixité) et les
aménagements lourds reflétant la vision politique des liens entre le quartier et la ville (volonté
d’aération, tracé des lignes de transports, etc.). C’est sur ces aspects non négociables que les
habitants sont simplement « informés » ou appelés à « s’approprier » ce qui est décidé sans eux.
Si concertation il y a, elle peut alors se déplacer vers les aspects négociables du projet comme les
petits aménagements extérieurs ou intérieurs. Des exemples de cette concertation périphérique au
projet sont cités à Mulhouse, à Rennes (où peu de démolitions ont été engagées) ou encore à
Dunkerque. On peut évoquer dans cette dernière ville des « Ateliers de vie de quartier » ouverts à
tous les habitants. Outre les dimensions d’information et de pédagogie sur les projets de rénovation
urbaine, il s’agit d’ouvrir des possibilités de travail conjoint avec les équipes de maîtrise d’oeuvre sur
l’aménagement d’espaces publics (exemples du réaménagement de la place du Palais de Justice dans
le quartier Soubise avec une dizaine d’habitants, ou du jardin public de Dunkerque Sud).
Des collectifs d’habitants font parfois pression pour peser plus directement sur le coeur du projet. La
relation avec les municipalités peut alors prendre des tournures contrastées, à l’instar du projet de
rénovation urbaine de La Villeneuve à Grenoble et d’Empalot à Toulouse.
Grenoble/La Villeneuve: la confrontation des projets
La concertation à la Villeneuve avait été engagée sous diverses formes (ateliers urbains en 2006 et
2007, intervention du collectif pluridisciplinaire Bazar Urbain en 2009, etc.), les études préalables
concluant à la non pertinence des démolitions. Après les évènements violents de juillet 2010, et alors
que le gouvernement de l’époque sommait la municipalité « d’agir », un nouvel architecte a été
désigné. Son projet prévoyait cette fois la démolition de 68 logements dans la Galerie de l’Arlequin,
un choix vivement contesté par l’Union de quartier et les militants « historiques » du quartier qui
invoquaient son originalité urbanistique. Selon la municipalité, une réunion publique organisée en
37
2010 avec l’architecte avait néanmoins montré que les habitants étaient divisés sur ce sujet,
suggérant un manque de représentativité des opposants au projet.
Mobilisés au sein du collectif « Vivre à Villeneuve », ces derniers ont fait le choix d’une stratégie
d’opposition frontale. Après avoir écrit à la nouvelle ministre du Logement, Cécile Duflot, pour
demander la renégociation du projet, le collectif a mis en place des Ateliers populaire d’urbanisme
(APU) avec l’appui de professionnels et d’étudiants de l’école d’architecture localisée dans le
quartier. Opérationnels à partir de décembre 2012, ces ateliers ont débouché sur un « projet urbain
stratégique et démocratique » élaboré dans un parallélisme total avec le projet municipal et
présenté comme une alternative à celui-­‐ci.
Les fils du dialogue n’ont été renoués qu’à l’été 2013, le collectif « Vivre à Villeneuve » acceptant de
participer aux rencontres publiques que la municipalité prévoyait d’organiser à partir de décembre
2013 en vue du dépôt d’un nouveau dossier à l’Anru. Tout en se félicitant que les intitulés des futurs
groupes de travail s’inspirent des travaux des APU, le collectif a posé « un certain nombre de
conditions à remplir pour que ce soit une réussite et non pas une concertation en pleine période
électorale »13 : procéder à l’évaluation du premier projet (dont le principe a été accepté par la
municipalité) pendant la période pré-­‐électorale comme préalable à la formulation d’un nouveau
projet avec l’équipe municipale élue en mars 2014 ; s’assurer de l’organisation d’un « processus de
délibération ouverte » sous la forme « d’assemblées citoyennes », et obtenir une représentation des
habitants dans le pilotage de la rénovation urbaine, « comme le rapport Mechmache Bacqué le
préconise » ; enfin, associer le plus rapidement possible à la concertation les professionnels qui
travailleront sur le projet urbain, « afin qu’il existe un croisement entre les propositions des habitants
et les professionnels », tout en mobilisant un financement indépendant « pour la réalisation d’une
expertise citoyenne au service des habitants », là aussi dans la ligne des préconisations du rapport
Mechmache Bacqué.

13 APU, « Vers un nouveau départ du projet de rénovation urbaine à la Villeneuve ? »
(http://vill9.org/?q=node/116)
38
Toulouse/Empalot: une concertation exemplaire ?
Un exemple de concertation relativement poussée dans le cadre de la rénovation urbaine est celui du
quartier d’Empalot à Toulouse. Nous prenons ici appui sur une recherche réalisée par une équipe de
l’École nationale supérieure d’architecture et de paysage de Bordeaux (Godier et al., 2011).
L’expérience d’Empalot illustre tout à la fois l’intérêt et les limites de la concertation menée par une
équipe municipale qui a fait de la démocratie locale sa marque de fabrique « urbaine ». Cette
orientation politique a croisé un désir d’implication du milieu associatif, dont les organisations
historiques, notamment Hasure (voir infra), avaient croisé le fer avec l’ancienne équipe municipale.
Un premier projet urbain déposé auprès de l’Anru en 2005 avait été refusé par l’agence à cause de
son « manque d’ambition » en matière de démolitions. Le projet présenté l’année suivante a proposé
de démolir un bâtiment d’une centaine de logements, mais sans aucune concertation préalable avec
les habitants. Après son élection en 2008, Pierre Cohen va radicalement changer de méthode.
Député de la circonscription, il bénéficiait d’un important réseau relationnel à Empalot, où il
participait régulièrement aux réunions publiques. S’étant engagé tout à la fois à remettre à plat les
conventions Anru et à établir des « Conseils de secteurs » dans toute la ville, un dispositif de
concertation a été proposé aux acteurs du quartier sous forme d’ateliers ouverts à tous les habitants.
Présidés par deux élus, trois ateliers thématiques (« Ouvrir Empalot sur la ville », « Se loger à
Empalot » et « Vivre à Empalot ») ont donc été organisés en trois séances successives (« diagnostic »,
« débats », « orientations »). Quarante à cinquante personnes en moyenne ont participé à chacune
de ces réunions, dont les représentants de seize associations. Les séances plénières ont rassemblé de
l’ordre de 200 habitants (pour un quartier de près de 7 000 habitants). Lors de la réunion clôturant la
démarche, un document de 177 pages a été présenté, consistant pour l’essentiel dans le compte-­‐
rendu des neuf séances d’ateliers, tout en incluant des contributions collectives et individuelles.
L’un des objectifs des ateliers était de contribuer au cahier des charges du concours d’urbanisme.
Mais les habitants mobilisés dans les ateliers ont dû batailler pour que leur soit accordé le temps
nécessaire à l’examen précis d’une première mouture du cahier des charges élaborée par l’agence
d’urbanisme et les services techniques de la ville. Les habitants ont également suggéré que des
représentants du quartier prennent part au jury, sans voix délibérative, ce qui fut accepté par le
maire. L’équipe d’architectes-­‐urbanistes lauréate a ensuite annoncé le lancement de deux « ateliers
de découverte et d’appropriation du projet » ayant permis d’affiner certains aspects du projet
(traitement des pieds d’immeuble, programme d’équipements).
39
L’expérience apparemment exemplaire des ateliers urbanisme d’Empalot doit être relativisée au vu
de plusieurs éléments. Les chercheurs de l’école d’architecture de Bordeaux ont noté un flottement
méthodologique attribué au manque de pratique de la municipalité. Ils ont pointé aussi les décalages
entre la richesse des productions des ateliers et leur traduction dans les documents diffusés à l’issue
des rencontres comme dans le cahier des charges. Le calendrier très serré de la première série
d’ateliers (neufs séances en cinq semaines) est une partie de l’explication, mais les chercheurs ont
également relevé un décalage important sur le plan du vocabulaire et de la vision des enjeux et
objectifs de la rénovation urbaine. Par exemple, les termes de « découverte » et d’« appropriation »
du projet employés par les urbanistes-­‐architectes pouvaient sembler contradictoires avec la notion
de « co-­‐construction » du projet avec les habitants. Enfin, les chercheurs soulignent que la volonté
municipale de concertation a dû être conciliée avec la logique d’intervention de l’Anru, qui
conditionne ses subventions aux démolitions, et les représentations du « quartier ghetto » qui sous-­‐
tendent cette logique. Au vu de ces différents éléments, les chercheurs soulèvent la question « des
zones négociables » du projet et estiment que la concertation n’a débouché que sur « une
négociation restreinte à quelques options marginales : affectation d’un lieu, obtention du droit de
siéger comme observateur au jury du concours, amendement du cahier des charges ».
Nos interlocuteurs toulousains font valoir une lecture différente. Ils soulignent que les éléments
actés par la concertation de 2008 font toujours référence aujourd’hui, et insistent sur le large
consensus en faveur des démolitions que cette concertation a fait ressortir, inscrit dans le cahier des
charges des urbanistes. De façon inattendue, alors que la nouvelle équipe municipale souhaitait
limiter le nombre de logements démolis dans ce type d’opérations, les habitants ayant pris part aux
ateliers d’Empalot se sont prononcés pour la disparition de toutes les grandes barres du quartier (soit
plus de 1 000 logements contre une centaine dans le projet initial). L’hypothèse de réhabilitations
d’attente, sur une dizaine d’années, liées au phasage des démolitions, serait désormais critiquée par
des habitants souhaitant au contraire une accélération des relogements.
Les techniciens interrogés mettent également en avant la révision de la programmation des
équipements publics en fonction des constats établis par les ateliers et l’intégration de ces choix dans
le nouveau projet – de même que la valorisation des espaces verts et d’autres dimensions de
l’aménagement du quartier. Ils citent enfin l’exemple du terrain de football que les urbanistes
retenus après le concours envisageaient de déplacer à proximité du quartier, dans une logique
d’ouverture sur sa périphérie. Au risque de remettre en question cet axe fondamental du projet
municipal, le choix a été fait de maintenir ce terrain sur place car telle était la volonté exprimée par
les habitants impliqués dans la concertation.
40
2.4. DES INITIATIVES POUR OUVRIR LE CERCLE DES PARTICIPANTS
Les dispositifs de participation touchent généralement un public peu nombreux au regard de la
population d’un quartier. Même si cela peut traduire une désaffection pour l’offre proposée, il s’agit
d’une donnée quasi permanente de la démocratie participative. Plus problématique, au regard d’un
critère démocratique de représentation de la diversité des groupes et des intérêts, est le profil des
personnes les plus investies dans ces dispositifs.
Des minorités agissantes non représentatives de la population majoritaire
De quasiment toutes les villes étudiées remonte le même constat d’une très nette surreprésentation
des hommes blancs âgés, en décalage avec la sociologie majoritaire de quartiers à la fois jeunes,
multi-­‐ethniques et paritaires par définition. Cette minorité agissante investit tout particulièrement
les conseils de quartier, trouvant dans la proximité avec les élus une ressource pour construire des
parcours de notabilisation.
Si elle ne diffère pas fondamentalement des autres villes, la situation grenobloise peut être évoquée
tant elle paraît emblématique d’une monopolisation de l’expression publique et des relations avec le
pouvoir local par une minorité d’hommes blancs issus des classes moyennes… dont certains étaient
déjà engagés dans la vie locale sous le mandat d’Hubert Dubedout. Intimement mêlés au milieu
politique local et à ses intrigues, ces habitants « institués » sont très actifs au sein des Unions de
quartier et des associations d’éducation populaire. Certains cumulent d’ailleurs les mandats de co-­‐
présidents des Unions de quartier et des Conseils consultatifs de secteur (l’appellation locale des
conseils de quartier). Leur position monopolistique met hors-­‐jeu la grande majorité des habitants du
quartier. Selon nos interlocuteurs, des personnes représentatives de cette majorité ont parfois tenté
de s’impliquer eux aussi dans les instances les plus reconnues par le politique que sont les Unions de
quartier, avant d’y renoncer à cause du sentiment d’être « en trop ». Cette (auto)exclusion procède
aussi de mécanismes subtils liés à la posture « éducative » de l’élite en place, souvent constituée de
retraités du champ éducatif ou socioculturel. En particulier, leurs discours souvent très crispés sur
l’islam contribue au déni de citoyenneté des musulmans réels ou supposés. L’engagement associatif
des musulmans a donc tendance à se replier sur l’espace de la mosquée, sans bénéficier de
reconnaissance publique.
Si cet exemple grenoblois s’apparente à un cas limite de confiscation des ressources d’influence
locales, on en retrouve les ingrédients, à un degré ou l’autre, dans la majorité des villes du réseau
Amadeus. À Mulhouse, par exemple, nos interlocuteurs évoquent la réprobation de l’islam comme
un facteur de marginalisation de certains groupes. Dans la plupart des villes, des constats très
41
similaires sont formulés sur la non-­‐représentativité des responsables de structures d’éducation
populaire.
Dans les quartiers emblématiques des plus grandes villes, les relations entre le pouvoir politique et
l’élite associative locale sont nourries par des complicités anciennes, mais aussi par des rivalités.
Dans les cas parisiens et lyonnais, l’alternance politique de 2001 a eu pour effet d’institutionnaliser
une militance associative qui avait fait ses armes dans la contestation des projets urbains portés par
les majorités précédentes, mais au prix d’un affadissement de leurs postures revendicatives (Bacqué,
2006 ; Nez 2008 ; Forzy, 2008) ; il se pourrait qu’un phénomène de même nature soit en cours à
Toulouse, même si cela reste à vérifier.
La figure des « anciens » du quartier n’épuise évidemment pas la description sociologique des forces
en présence. Dans les quartiers populaires des grandes villes connaissant un certain
embourgeoisement, il faut également compter avec les profils émergents des gentrifiers. Mobilisant
des ressorts d’action collective différents des « anciens Blancs » des quartiers, ils semblent
davantage porter aujourd’hui la contestation des projets municipaux, à l’instar d’un collectif de
citoyens du 7ème arrondissement lyonnais ayant fondé l’association Mobilizagran en 2010 pour tenter
de s’imposer dans la concertation sur le projet de réaménagement de l’Îlot Mazagran.
Les techniciens interrogés soulignent a contrario l’existence de « laissés-­‐pour-­‐compte » de la
concertation, notamment les jeunes adultes et les femmes issues de l’immigration. Des actions
initiées dans le champ de la politique de la ville ou dans un cadre plus large visent à réintégrer ces
groupes dans le jeu de la démocratie locale – avec un succès souvent mitigé.
Nantes: diversifier les Conseils de quartier
Certaines de ces initiatives dépassent le champ de la politique de la ville. On peut citer à cet égard
l’action menée depuis 2009 par la ville de Nantes pour redynamiser et élargir le recrutement des
Comités consultatifs de quartier à la faveur de la mise en place de nouveaux Conseils de quartier.
Dans cette ville était observée une dichotomie importante entre les instances institutionnelles de la
démocratie locale, fortement investies par des classes moyennes blanches, et des actions portées par
des jeunes ou des femmes issues de l’immigration, soutenues par la collectivité mais cantonnées aux
quartiers populaires et dont les acteurs restaient à l’écart de ces instances institutionnelles. À la
faveur de la création des Conseils de quartier, près de 900 habitants et plus de 250 associations se
sont portées volontaires pour intégrer ces nouvelles structures (Faucheux et al., 2012).
42
Afin de diversifier le recrutement des nouveaux Conseils de quartier, la municipalité a organisé un
tirage au sort parmi les habitants volontaires et parmi d’autres habitants simplement inscrits sur les
listes électorales. Grâce à cette méthode, la moitié des 505 membres des Conseils de quartier étaient
désormais des femmes et près des deux tiers appartenaient à la population active. Même parmi les
associations volontaires, le renouvellement a été indéniable, la moitié des acteurs associatifs n’ayant
jamais participé auparavant à des instances de concertation. Cependant, cette implication a été
difficile à maintenir dans la durée : plus de la moitié des nouveaux participants avaient déserté les
Conseils de quartier au bout de deux ans. Les habitants les plus assidus sont généralement ceux qui
avaient déjà une expérience de la vie associative et militante et qui disposaient d’un capital social et
culturel facilitant leur expression en public. Peu nombreux au démarrage de l’action, et
principalement issus du tirage au sort, les habitants des quartiers prioritaires ne sont pas
véritablement sortis de leur marginalisation civique.
Mulhouse: le pari de la coresponsabilité
Une autre expérience de participation menée à l’échelle municipale est la démarche « Territoire de
coresponsabibilité » engagée à Mulhouse en tant que déclinaison locale de la méthodologie
« Spiral » proposée par le Conseil de l’Europe (Combe et al., 2012). L’idée est de voir émerger une
vision partagée des problèmes et des objectifs par les habitants d’un territoire, puis à initier des
actions de cohésion sociale. N’ayant pas pour objectif spécifique d’impliquer les habitants des
quartiers populaires, l’action a été mise en oeuvre dans dix espaces mulhousiens dont un seul
quartier prioritaire, celui de Drouot associé au quartier de Barbanègre.
Des groupes d’habitants volontaires ont été constitués selon différents critères (collégiens, usagers
du centre social, personnes âgées, etc.) et une démarche de porte-­‐à-­‐porte a été menée pour trouver
des volontaires dans certains groupes moins facilement mobilisables, comme celui des jeunes
adultes. Ces groupes ont été invités à construire des « indicateurs de bien-­‐être et de progrès », puis
80 actions ont été proposées et priorisées (la moitié de ces actions existait en fait déjà mais n’était
pas connue du public). Un projet a ensuite été formalisé autour de cinq grands axes (emploi et
insertion, loisirs, cadre de vie, partenariat et communication, vivre ensemble). Outre un déficit
d’animation de la démarche qui n’a pas permis de maintenir la mobilisation initiale, des difficultés se
sont présentées au moment de concrétiser les actions. Sans doute l’objectif n’avait-­‐il pas été
suffisamment clarifié en amont : faire porter les nouvelles actions par la société civile ou par les
politiques publiques ?

43
Grand Lyon: le Réseau d’agglomération des habitants en renouvellement urbains
Une autre initiative institutionnelle visant cette fois plus directement la mobilisation d’habitants des
quartiers prioritaires est le Réseau d’agglomération des habitants en renouvellement urbain du
Grand Lyon. Il s’agit plus spécifiquement ici d’habitants exerçant des responsabilités associatives
et/ou participant aux instances de concertation locale de divers quartiers en politique de la ville. Au
début des années 2000, le Grand Lyon avait décidé de structurer et de pérenniser un réseau informel
qui s’était créé dix ans plus tôt entre habitants de différents quartiers de l’agglomération lyonnaise.
C’était aussi un moyen de renforcer la légitimité démocratique d’une intercommunalité qui n’a pas
de compétence « politique de la ville » et qui, par nature, développe peu de contacts directs avec les
habitants, et encore moins avec ceux des quartiers populaires, peu ou pas représentés au sein du
Conseil de développement du Grand Lyon.
Soutenu aussi par le Feder (jusqu’en 2010), le Réseau d’agglomération des habitants en
renouvellement urbain du Grand Lyon comporte deux volets d’action : des voyages d’échanges avec
des habitants d’autres villes européennes (Birmingham, Berlin, Bruxelles) et des rencontres internes
à l’agglomération assorties de visites de terrain. Plusieurs dizaines d’habitants participent
régulièrement à ces échanges, pour lesquels le Grand Lyon a mobilisé des missions d’assistance à
maîtrise d’ouvrage. Celles-­‐ci leur apportent un appui logistique, mais les habitants déterminent
librement les thèmes sur lesquels ils échangent.
L’articulation n’apparaît pas de manière évidente entre les échanges inter-­‐habitants développés à
l’échelle de l’agglomération (voire européenne) et les actions qu’ils mènent par ailleurs dans les
quartiers. Les liens entre le réseau et la conduite des politiques publiques ne sont pas non plus
directs. L’expérience est en fait présentée dans le registre de la « capacitation » : les habitants sont
censés réinvestir les compétences acquises au travers de leur échanges dans des instances officielles
de participation (par exemple le Conseil de développement du Grand Lyon) et dans leurs
engagements associatifs de proximité.
Toulouse et Grenoble: rencontrer les habitants sur leurs lieux de vie
Les trois expériences précédentes se déploient à des échelles territoriales très larges et, dans les
deux premiers cas, sans liens immédiats avec la politique de la ville. D’autres initiatives visant à
élargir le cercle des participants sont plus directement ancrées dans les territoires de la politique de
la ville. On a déjà évoqué les diagnostics en marchant, présentés dans plusieurs villes comme un outil
innovant pour entrer en contact avec des personnes généralement peu investies dans la vie publique
locale. On peut signaler également des actions de la mission GPV de Toulouse visant à toucher ces
44
publics sur leurs lieux de présence ou de passage (jeunes en pied d’immeubles, associations de
femmes…). De même, l’équipe politique de la ville de Grenoble mobilise une panoplie de dispositifs
(Carrefours de secteur, Rendez-­‐vous du projet, Comités d’usagers, Fonds de participation…) pour
mobiliser des habitants « non institués », tout en reconnaissant la difficulté de la tâche.
Rennes: responsabiliser les jeunes adultes
L’implication des jeunes dans une action collective est l’un des enjeux les plus difficiles. À
l’appartenance à une classe d’âge peu propice à l’engagement dans ses formes les plus classiques
s’ajoute l’effet des stigmates sociaux ou ethniques. Aussi les formules très conventionnelles de
« conseils municipaux » des adolescents ou des jeunes, développées à Dunkerque14, Mulhouse, Paris
ou Rennes, contribuent plutôt à perpétuer une certaine reproduction sociale bénéficiant aux enfants
de milieux plus favorisés. On peut signaler toutefois une recherche-­‐action conduite par Joëlle Bordet
(CSTB) auprès des jeunes adultes des quartiers du Blosne et de Villejean à Rennes. Cette initiative
soutenue par la mission Cohésion sociale et Politique de la ville visait à faire émerger de nouvelles
réponses publiques à la « question jeune » après les émeutes de novembre 2005. Elle a débouché sur
une offre de « responsabilisation » avec la mise à disposition d’un local de répétitions musicales et
d’une salle de musculation dont la gestion confiée à des jeunes. Depuis lors, les rapports entre ces
groupes et les institutions ont été marqués par une certaine instabilité, voire une défiance
persistante de part et d’autre.
Marseille: construire une dynamique collective à l’échelle micro-­‐locale
Une action menée dans un micro-­‐secteur d’habitat ancien très dégradé du quartier de Saint
Mauront, dans le 3ème arrondissement de Marseille, apparaît plus originale. À la différence des
précédentes initiatives, elle vise en effet à structurer une dynamique collective d’habitants à l’échelle
de quelques rues. Engagée en septembre 2012, l’un des objectifs de la démarche est d’aider les
habitants de Saint Mauront à faire valoir leurs intérêts communs dans le processus de revalorisation
du quartier engagé au travers d’une convention Anru. Pour susciter une dynamique collective entre
habitants et avec les acteurs locaux, le Gip politique de la ville a sollicité une association marseillaise,
le Bureau des Compétences et des Désirs (BDC), agréée par la Fondation de France dans le cadre de
son dispositif « Nouveaux commanditaires ».

14 À Dunkerque, il existe des conseils municipaux d’enfants de 9-­‐10 ans. Pour les jeunes de 16 à 30 ans, une
formule plus souple que le conseil municipal, appelée « relais jeunes », a été adoptée.

45
À l’issue d’un travail de porte-­‐à-­‐porte, d’affichage, de boîtage, de relances téléphoniques et de
mobilisation des parents d’élèves, l’action a débuté autour d’un apéritif convivial. L’objectif était de
réunir des populations diverses, peu habituées à se côtoyer, comme les propriétaires-­‐occupants
d’origine européenne et des femmes d’origine comorienne ou maghrébine. Tous les habitants n’ont
pas les mêmes facilités d’expression, mais les animateurs sont attentifs au fait que toutes les voix
puissent se faire entendre.
Depuis lors, des réunions mensuelles se tiennent entre le collectif des habitants, le maître d’ouvrage
de l’opération de rénovation urbaine Marseille Aménagement et le Gip Politique de la Ville. Elles
permettent d’aborder un ensemble de problématiques liées au cadre de vie et au fonctionnement
plus global du quartier. Cette démarche de diagnostic participatif a commencé à se traduire par des
actions concrètes (amélioration de la gestion des friches, traitement des décharges sauvages…). Si les
élus municipaux restent pour l’heure à l’écart de l’action, une difficulté est apparue du côté d’un
Comité d’intérêt de quartier (CIQ) dont certains représentants voyaient d’un mauvais oeil
l’émergence d’une force concurrente. Le choix a été fait d’associer le CIQ à certaines réunions. Son
irruption semble avoir eu pour effet de souder les autres habitants.

2.5. QUEL POUVOIR D’AGIR DES TECHNICIENS ?
Les techniciens des collectivités du réseau Amadeus paraissent regretter les freins à l’innovation
démocratique dans la politique de la ville qu’ils mettent en oeuvre. Dans toutes les villes, ils
soulignent le poids dans la programmation d’associations très institutionnalisées, dont les salariés et
les bénévoles les plus actifs ne leur paraissent pas refléter la diversité de la population locale. Seuls
les interlocuteurs rennais signalent une évolution des centres sociaux, lesquels ont opté pour la
forme associative voici une dizaine d’années ; des commissions d’usagers y sont désormais chargés
du recrutement des animateurs.
Des marges de manoeuvre inégales pour élargir le cercle des porteurs de projet
Nulle part le fonctionnement démocratique des associations ni la diversité de leurs responsables ne
constituent des critères de sélection des porteurs de projet15. La reconduction annuelle des
financements accordés à ces structures, accentuée par l’insuffisance des crédits de droit commun

15 Du moins dans le cadre de la politique de la ville. À Rennes, le « fonctionnement démocratique » des
porteurs de projet est un élément du cahier des charges des associations qui demandent une subvention de
droit commun à la ville.
46
susceptibles d’en prendre le relais, limite les marges de manoeuvre pour soutenir des associations
sans doute moins professionnalisées, mais porteuses d’un renouvellement des « forces vives ».
À Lyon ou Mulhouse, nos interlocuteurs précisent que les équipes de la politique de la ville ne sont
pas toujours assez proches du terrain pour identifier des émergences associatives et, surtout, pour
faciliter leur reconnaissance publique à travers l’octroi de financements. Les techniciens sont souvent
accaparés par les tâches administrativo-­‐financières ou de coordination avec les autres politiques
publiques, dans des logiques qui restent très verticales. Le Cucs est parfois présenté comme une
« trop grosse machine » pour soutenir des micro-­‐expérimentations. C’est pourquoi il est question à
Lyon de modifier le cahier des charges des appels à projets, afin de renouveler le tissu des
associations bénéficiaires des subsides de la politique de la ville.
La situation des agents de développement apparaît plus favorable à Paris, Grenoble ou Nantes. Dans
le cas de Paris, l’héritage historique d’une gestion de la politique de la ville sous forme associative –
avant sa municipalisation au début des années 2000 – continue de lui conférer un certain ancrage
territorial. Dans le cas de Grenoble, l’arrivée de nouveaux agents de développement local,
directement liés aux « directeurs de territoire », a facilité une certaine re-­‐territorialisation des
équipes et renforcé leur capacité à repérer les dynamiques associatives émergentes. A Nantes,
différents fonds sont spécifiquement destinés à soutenir les initiatives repérées par les équipes de
quartier : un « fonds à l’émergence » doté de 100 000 euros/an et plafonné à 5 000 euros/projet ; un
« fonds initiatives locales », doté de 30 000 euros/an et plafonné 1 500 euros/projet, facilement
accessible (sans obligation de passer par une personne morale pour bénéficier de la subvention) et
réactif (délais de réponse d’une semaine) ; enfin un appel à projet « jeunes », doté de 60 000 euros
par an, dont le jury est composé d’anciens jeunes lauréats. S’ajoute un « fond de soutien » mis à
disposition par Nantes Métropole, surtout orienté vers les actions sur le cadre de vie et l’économie
sociale et solidaire ; ce dernier fonds, doté d’environ 150 000 euros/an, permet d’accorder jusqu’à
5 000 euros de subventions par projet (trois fois renouvelables). Les projets inférieurs à 2 000 euros
ont été sortis de la programmation du Cucs de l’agglomération nantaise, et renvoyés vers les budgets
municipaux, permettant de redéployer près de 10 % de l’enveloppe du Cucs au bénéfice de « projets
structurants ». L’agglomération et la ville de Nantes ont néanmoins engagé une démarche d’étude de
certaines associations, débouchant sur un label « Lieux collectifs de proximité », assorti d’un
conventionnement et de financements pour reconnaître leurs spécificités, en particulier leur
aptitude à « capter » de nouveaux publics.

47
Pour aider les petits porteurs de projet à monter en compétence, nos interlocuteurs mentionnent
fréquemment leur « accompagnement » par des agents de développement local, l’existence de lieux
ressources de type « maison des associations » ou encore les dispositifs locaux d’accompagnement
(DLA), financés par l’État, la Caisse des Dépôts, le Fonds social européen et les collectivités locales.
Mais outre le fait que ces appuis sont inégalement développés, ils sont parfois qualifiés comme trop
« intrusifs ». Se trouve ainsi pointée la difficulté de trouver le bon dosage entre l’accompagnement et
la distance respectueuse de l’autonomie associative.
Plus largement, on peut relever le paradoxe suivant : les associations réellement animées par une
logique de projet, qui sont les moins professionnalisées mais les plus susceptibles de revivifier la
démocratie locale, sont confrontées au risque d’une perte d’autonomie du fait de leur dépendance
financière envers les villes, tandis que les structures les mieux établies mais les moins
représentatives de la population locale bénéficient généralement d’une plus grande autonomie grâce
à leur capacité à mobiliser différents guichets financiers.
Des initiatives habitantes impulsées par les institutions ou reconnues a posteriori
Les marges de manoeuvre des techniciens ne sont pas nulles s’agissant de détecter et de favoriser la
reconnaissance publique de projets portés par des habitants. La reconnaissance d’actions
« exemplaires » se trouve ainsi évoquée dans plusieurs villes. À Marseille, par exemple, les chargés
de mission du secteur de la Soude sont implantés en pied d’immeuble et bénéficient ainsi d’une
visibilité par les habitants. Dans ce secteur, quelques mères de famille de l’école des Calanques
desservant le quartier très défavorisé de la Cayolle s’étaient mobilisées pour tenter de résoudre un
problème chronique d’« incompréhension » mutuelle entre enseignants et parents d’élèves qui
menaçait de conduire à la fermeture de l’école pourtant fraichement réhabilitée. Ces personnes ont
créé une association à laquelle une quinzaine de parents ont adhéré. Elles ont installé une
permanence au sein même de l’école, permettant aux bénévoles d’assister aux rencontres parents-­‐
enseignants et de jouer un rôle de « traduction » entre les deux parties. Cette initiative a donc
bénéficié d’une reconnaissance de l’institution scolaire, mais aussi de celle de l’équipe politique de la
ville localisée à la Soude que les mères de famille sont venues rencontrer ; en 2012, le Cucs a attribué
un financement de 2 000 euros à leur association pour l’achat d’un ordinateur.
L’accompagnement d’initiatives habitantes jusqu’à leur structuration en association fait partie
intégrante du cahier des charges des équipes de développement local de Paris. La mission Politique
de la ville a néanmoins du mal à convaincre les autres services municipaux de prendre des « risques »
en finançant ce type d’initiatives. Mais la mission bénéficie d’un réel avantage : sa force de frappe
48
financière qui lui permet d’y « aller seule » pour expérimenter. Ses responsables reconnaissent
toutefois qu’ils pourraient s’outiller davantage pour mieux repérer les dynamiques associatives.
À Grenoble, Lyon, Paris ou Toulouse, l’exemple le plus souvent mentionné d’initiatives citoyennes
reconnues par la collectivité est celui des « jardins partagés ». Ces jardins ont la double vertu
d’embellir les quartiers et de renforcer les liens sociaux entre habitants d’horizons divers. Dans le cas
de Paris, il s’agit moins d’une initiative spontanée d’habitants que d’une offre municipale appropriée
par des habitants, comme dans un quartier du 20ème arrondissement où l’équipe politique de la ville a
impulsé une démarche dite « Nature + » dans le cadre de la gestion urbaine de proximité16. Dans ce
secteur d’habitat social situé entre les portes de Montreuil et de Vincennes, la Mission ville et le
bailleur social ont fait appel à un collectif d’architectes et de plasticiens pour réaliser un
aménagement qui soit fédérateur pour les habitants dans le cadre du renouvellement urbain du
quartier. Cette démarche a permis l’émergence d’une association d’habitants, le Clos Garcia, qui gère
désormais le jardin. L’association attire un grand nombre d’adhérents, dont certains ne jardinent pas
mais viennent rencontrer d’autres habitants autour d’activités communes.
Toujours à Paris, on peut signaler la politique municipale (associant la Caf) visant à favoriser
l’émergence de centres sociaux ou socioculturels. Une association d’habitants se voit confier le soin
de déterminer le contenu du projet, pourvu qu’il soit conçu dans le cadre de la Charte
départementale des Centres sociaux. Les collectifs d’habitants qui se forment à cette occasion
bénéficient d’un accompagnement technique de l’équipe de développement local et d’ateliers
organisés par la Fédération des centres sociaux de Paris. Quatre projets de cette nature sont en
cours. Dans le quartier Brillat-­‐Savarin/future ZAC de Rungis (13ème arrondissement), la politique
municipale a répondu à la demande d’associations qui militaient depuis le début des années 2000
pour l’implantation d’un centre social ; le Conseil de quartier souhaitait pour sa part une
médiathèque ou une salle polyvalente plutôt qu’un centre social, du fait de sa connotation justement
trop « sociale ». Le choix retenu, et validé par la mairie de quartier, a été celui d’un centre
socioculturel. À partir de 2008-­‐2009, l’équipe de développement local et la Fédération des Centres
Sociaux ont incité les habitants et partenaires associatifs du quartier à s’impliquer dans un « groupe
projet » qui donnerait naissance à l’association en charge de la gestion et de l’animation du futur
équipement. Dans un premier temps, très peu d’habitants se sont engagés dans le processus, hormis
quelques responsables associatifs ayant pignon sur rue et qui discutaient de façon assez

16 La ville a par ailleurs lancé voici plusieurs années le programme « Main Verte » au sein de la direction des
Espaces verts et de l’Environnement

49
confidentielle avec les institutions. Le tournant est venu en janvier 2011 à la faveur d’une « galette
des rois » au cours de laquelle trente personnes ont accepté de s’engager activement au sein d’un
Collectif. Un accompagnement méthodologique a été apporté à ce Collectif pour l’aider en particulier
à adopter des règles de fonctionnement transparentes et à s’ouvrir à d’autres habitants par une
information la plus large possible. La future association porteuse du Centre, Maison 13 solidaire, a
été créée en mars 2012. Un effort a été fait pour que son conseil d’administration reflète la diversité
sociale et culturelle du quartier, marquant en cela une différence avec la composition très homogène
du Conseil de quartier où les minorités ethniques sont très peu présentes. Les intérêts des habitants
habituellement en marge des dispositifs participatifs ont été mieux pris en compte, avec notamment
le projet de mettre en place des Ateliers socio-­‐linguistiques au sein du futur centre.
Dans ce dernier exemple, les élus et institutions locales sont à la source du projet, qu’elles
accompagnent fortement. Dans d’autres cas, l’initiative vient des habitants eux-­‐mêmes, comme ce
jardin « sauvage » du secteur 6 de Grenoble apparu sur le toit d’un parking silo en béton que l’équipe
politique de la ville a découvert seulement après coup et accepté d’accompagner. Dans le 7ème
arrondissement de Lyon, l’association Brin d’Guill’, créée en 2004 à l’initiative d’habitants du quartier
de la Guillotière, bénéficie d’une aide au titre de la politique de la ville et d’une délégation de gestion
sur trois parcelles. Mais à Lyon comme à Grenoble, ces jardins sont voués à la destruction à cause
des projets d’aménagement des villes, ce qui peut créer des tensions avec les collectifs d’habitants ;
dans le cas de Brin d’Guill’, une concertation a débouché sur l’intégration au futur aménagement de
nouvelles parcelles de jardins partagés.
Si la nature est un thème consensuel, elle peut donc déboucher sur des conflits d’appropriation avec
les pouvoirs publics. Ainsi, dans le 20ème arrondissement de Paris, la création spontanée d’un « jardin
solidaire » par des artistes et des habitants du quartier de la Réunion s’était soldée par un conflit
ouvert avec la mairie d’arrondissement qui défendait un projet de construction d’un gymnase sur
l’emplacement du jardin (Nez, 2008).
Les techniciens de la politique de la ville peuvent se montrer ambivalents vis-­‐à-­‐vis d’initiatives dont
ils ne maîtrisent pas le cours ou qui pourraient concurrencer des activités existantes. Un exemple est
cité à Villeurbanne où un groupe d’habitants a proposé la création d’un centre de loisirs associatif
concurrent d’un projet municipal. La création du centre associatif a été refusée. Autre exemple,
toujours à Villeurbanne, l’association d’habitants 3D (Diversité Dialogue Devenir) mène des actions
en direction des jeunes à partir de besoins repérés par les habitants eux-­‐mêmes dans le quartier
Cyprian Les Brosses. Cette association bénéficie du soutien financier du Cucs. Même si elle a établi
des liens avec les établissements scolaires et les structures sociales du quartier, ses promoteurs font
50
preuve d’une grande indépendance et sollicitent peu les techniciens de la politique de la ville qui
peuvent s’en irriter.
La préoccupation d’une maîtrise publique des initiatives habitantes est bien plus prononcée du côté
des élus redoutant l’émergence de contre-­‐pouvoirs. À la Villeneuve de Grenoble, par exemple, le
refus des élus de reconnaître les ateliers populaires d’urbanisme, du moins dans un premier temps, a
pu s’expliquer par la suspicion de visées politiques du collectif « Vivre à Villeneuve » à l’approche des
élections municipales et dans le contexte de fracture entre le Parti socialiste et les Verts passés dans
l’opposition. À Mulhouse, il nous est précisé que les élus refuseraient de soutenir toute action
proposée par les habitants présentant le risque de voir émerger un « contre-­‐pouvoir ». Les acteurs
rennais font aussi état de la crispation d’élus vis-­‐à-­‐vis de collectifs d’habitants qui pourraient
s’engager sur un terrain plus « politique », c’est-­‐à-­‐dire comportant une dimension critique de l’action
municipale. À Marseille, les élus ne veulent pas entendre parler de l’association Arenes, spécialisée
depuis une quinzaine d’années dans l’animation de démarches participatives et de concertation, et
dont les acteurs ont un profil assez militant. À Lyon, l’association OQP (Objectif Quartier Péri), portée
par des jeunes d’origine maghrébine et très implantée dans le quartier, suscite la méfiance des élus
qui considèrent ce groupe comme « ingérable ». À Dunkerque ou Nantes, le « consensus » est de
rigueur et il ne s’agit pas de le troubler en confortant des associations hétérodoxes.
Quatre postures techniciennes
Dans le cadre politiquement encadré de la « participation », les techniciens oscillent entre plusieurs
postures. En croisant leurs dispositions personnelles et les contextes politico-­‐institutionnels locaux,
on peut identifier plusieurs logiques d’acteurs.
La première posture technicienne est celle de la prudence, même dans les villes où les techniciens
ont pour mandat explicite d’aller « chercher » la parole des habitants et de repérer le cas échéant
leurs initiatives autonomes. Dans certaines de ces villes, l’appropriation (relative) de la thématique
du « pouvoir d’agir » par certains élus peut s’expliquer par son succès national, relayé pendant un
temps par le ministre délégué à la Ville en personne. Pourtant, même dans cette configuration
politiquement favorable, les techniciens expriment une prudence de bon aloi : « On veut bien
accompagner les émergences associatives, mais sans aller jusqu’à l’autonomie totale » ; « On peut
expérimenter intelligemment, mais on ne va pas faire n’importe quoi », etc.

51
La seconde posture est celle du malaise. On la trouve dans des villes où les techniciens sont pris
entre les deux feux d’une société civile revendicative et d’élus ayant un affichage sur la démocratie
locale mais qui n’ont jamais explicité jusqu’où allait leur sens de l’ouverture démocratique, ni clarifié
le mandat qu’ils confient aux techniciens. Lorsqu’ils confrontent les discours aux pratiques, les
techniciens de ces villes y voient parfois un simple exercice de communication politique.
La troisième posture celle de la fusion entre techniciens et élus qui partagent globalement la même
approche de la participation. Ici les techniciens ne portent pas véritablement de discours sur le
pouvoir d’agir. Ils inscrivent davantage leur action dans les rouages classiques d’une politique de la
ville conçue pour « faire pour » et non « faire avec » les habitants. Cette approche peut être étayée
par une culture locale de type « sociale-­‐démocrate », fondée sur l’idée que le service public est là
pour satisfaire l’ensemble des demandes sociales et qu’il n’est donc pas justifié d’enjoindre les
« pauvres » à participer, ce qui reviendrait à exonérer la puissance publique de ses responsabilités.
La quatrième et dernière posture est à l’inverse celle de l’avant-­‐garde. Ici les techniciens sont acquis
à la cause du pouvoir d’agir et des logiques communautaires – y compris au sens ethnique du terme.
Ils se conçoivent comme des expérimentateurs, mais plus souvent en devenir qu’en pratique. Cette
position se retrouve par exemple au sein de la Direction du développement territorial de Lyon (mais
non au sein de la mission GPV), dont les techniciens voudraient tendre au maximum vers le pouvoir
d’agir des habitants, mais où leurs marges de manoeuvre réelles semblent assez limitées. On trouve
aussi à Grenoble des techniciens ayant une conscience aigue des enjeux de la démocratisation. Si
leurs préoccupations croisent celles de quelques élus volontaristes, ils sont freinés dans leurs
velléités par les lignes de fractures internes à la majorité municipale et qui traversent aussi des
équipes techniques dont les conceptions de la participation sont loin d’être homogènes.
Les formations au « pouvoir d’agir » sont l’un des vecteurs de sensibilisation et de motivation des
techniciens des collectivités (les élus semblent rester à l’écart de ce type de démarches). On peut
citer par exemple les journées récemment organisées sur ce thème par les centres de ressources
politique de la ville de PACA et de Rhône-­‐Alpes. Avec le désir d’une partie des techniciens de faire de
la politique de la ville « autrement », et une rhétorique ministérielle porteuse, le pouvoir d’agir ouvre
aussi, localement, un « marché » où l’on voit s’engouffrer nombre d’organismes et de structures qui,
au-­‐delà de référentiels communs restant à construire, partagent un même socle de convictions qu’ils
partagent ou tentent de faire partager aux techniciens des collectivités.
52
3. LE POUVOIR D’AGIR DES HABITANTS : UN PANEL D’EXPERIENCES LOCALES

3.1. LE POUVOIR D’AGIR : PRECISIONS SEMANTIQUES
L’expression « pouvoir d’agir » fait partie depuis quelques années seulement du paysage rhétorique
de la politique de la ville française. Cette politique repose toujours sur des principes organisationnels
et soubassements idéologiques très éloignés de ce modèle d’action collective. Cela n’interdit pas
totalement l’émergence d’initiatives locales, plus ou moins articulées à la politique de la ville,
pouvant être qualifiées dans le registre du pouvoir d’agir. Encore faut-­‐il s’accorder sur la signification
de cette notion, dont le succès rhétorique s’accompagne d’une grande diversité d’usages porteuse
d’ambiguïtés, sinon de confusions.
Comme il n’existe aucune définition universelle du pouvoir d’agir, on peut se tourner vers les
définitions les plus courantes de la notion anglo-­‐saxonne d’empowerment dont le pouvoir d’agir est
l’imparfaite traduction française. Imparfaite car le pouvoir d’agir ne restitue pas complètement la
dualité de sens de l’empowerment compris tout à la fois comme un processus par lequel un sujet,
collectif ou individuel, accède aux ressources lui permettant d’augmenter son pouvoir, et comme le
résultat de ce processus, c’est-­‐à-­‐dire l’émancipation de ce sujet17.
À la lumière de cette définition, l’empowerment peut donc recouvrir selon les cas une dimension
individuelle ou collective et son champ d’application est potentiellement vaste. Pour s’en tenir à sa
dimension collective, qui constitue l’objet du présent rapport, cette définition très générale
renseigne faiblement sur les modalités opérationnelles de l’empowerment et ses finalités spécifiques
dans le champ du développement social urbain. Ici aussi, la clé d’entrée la plus simple consiste à se
tourner vers les pratiques dites « communautaires » de mobilisation citoyenne en vigueur dans
différents pays anglophones et plus spécifiquement aux États-­‐Unis. Si la description fine de ces
pratiques est hors de portée de notre travail, il importe particulièrement de distinguer deux grandes
modalités de l’empowerment des habitants que sont le community organizing et le community
building, dont nous allons voir qu’elles renvoient à des sphères de pratiques et des sources
d’inspiration assez fortement distinctes18.

17 L’inventeur de l’expression « pouvoir d’agir », Yann Le Bossé, de l’Université Laval au Québec, en a lui-­‐même
souligné les imperfections, proposant de parler de « développement du pouvoir d’agir » pour désigner le
processus d’empowerment et de « pouvoir d’agir » pour parler du résultat de ce processus (Le Bossé, 2003).
18 Voir l’article éclairant de Julien Talpin (2013), même si l’auteur durcit quelque peu l’opposition des modèles.

53
Community organizing et community building
Le community organizing est une méthode de mobilisation forgée par Saul Alinsky à partir des
années 1930 à Chicago, et qui connaitra un regain dans les années 1960 à l’époque du mouvement
pour les droits civiques (Alinsky, 2011). Cette méthode repose sur l’intervention d’un professionnel
chargé de recruter et de former des habitants confrontés à des problèmes communs. Cet organizer
laboure en quelque sorte le quartier pour y détecter des « leaders » potentiels parmi les habitants. Il
se livre pour cela à un travail méthodique et intensif de porte-­‐à-­‐porte, de réunions d’appartement,
d’appels téléphoniques et d’entretiens en tête à tête (one-­‐on-­‐ones) visant à cerner les sources
d’indignations et les intérêts de futurs militants (Talpin, 2013). Une fois mené à bien cette démarche
de leadership development, les habitants choisissent les objets sur lesquels ils vont faire porter des
« campagnes » visant à infléchir les décisions d’organisations publiques ou privées dans le sens de la
justice sociale.
Le community organizing ne prend pas seulement appui sur des individus « désaffiliés », mais
également sur des collectifs préexistants, comme les écoles, les syndicats et surtout les églises (faith-­‐
based organizations) dont le potentiel mobilisateur est important dans le contexte des villes
américaines. Julien Talpin distingue néanmoins une tradition « post-­‐alinskienne » du community
organizing ciblant plus spécifiquement les « non-­‐organisés » qui constituent souvent la population la
plus défavorisée d’un quartier. Dans un cas comme l’autre, la démarche d’empowerment est
politique, fondée sur l’irruption des « sans voix » dans la sphère publique et tournée vers la
confrontation avec les pouvoirs établis auxquels il s’agit d’arracher des « victoires ». Cohérente avec
cette approche est le souci des acteurs du community organizing de préserver leur autonomie vis-­‐à-­‐
vis des pouvoirs publics, préférant se financer auprès de fondations et par les cotisations de leurs
membres.
La démarche de community building vise au contraire à inscrire l’action collective dans les canaux des
politiques publiques. Apparu plus récemment, le community building peut se définir comme un
ensemble d’efforts centrés sur les relations inter-­‐individuelles, les réseaux sociaux et les
collaborations institutionnelles, cherchant à faire émerger des valeurs partagées entre leurs acteurs
et à les amener à résoudre des problèmes en commun.
À la différence du community organizing, il s’agit aussi d’associer des citoyens à la réalisation de
projets contribuant à l’amélioration du quartier – ce en quoi le community building dérive du
community development (développement communautaire). Mais la notion de community building a
été popularisée dans les années 1990 à partir d’une critique des Community Development
54
Corporations, principaux acteurs du développement communautaire, qui avaient eu tendance à se
focaliser sur l’infrastructure physique des quartiers (en particulier le logement) en négligeant le
développement de leur infrastructure civique et sociale. Des fondations et quelques programmes
fédéraux ont alors tenté de promouvoir des démarches plus intégrées (ou « holistiques »), appelées
Comprehensive Community Initiatives (CCIs ou Initiatives communautaires globales) (voir Kirszbaum,
2013b). L’idée d’ensemble est d’apporter des « solutions interconnectées » à des problèmes eux-­‐
mêmes interconnectés, en amenant une pluralité de stakeholders (parties prenantes) à s’engager
dans des processus collaboratifs permettant d’identifier des intérêts communs et de concevoir des
stratégies de changement en appui sur l’hybridation de ressources endogènes et exogènes.
Pour s’assurer de l’engagement des habitants dans ces processus collaboratifs, les organisations de
développement communautaire s’adjoignent souvent les services de community organizers (appelés
aussi community builders). Mais il s’agit d’une version « light » du community organizing alinskien
(Traynor, 2007). Les community builders vont eux aussi au-­‐devant des habitants et des associations
pour s’efforcer de gagner leur confiance, développer leur leadership et leurs compétences. Mais la
communauté du quartier n’est pas conçue comme un simple espace de mobilisation, comme dans le
community organizing. La finalité du community building est la restauration d’une communauté
« perdue » à cause d’une dialectique négative qui s’est installée entre l’individu et le collectif
(Halpern, 1995). Dans les contextes de pauvreté urbaine, l’individualisme et le repli sur soi sont
considérés comme des facteurs de « désorganisation sociale », destructeurs du socle de valeurs
communes et des liens sociaux propices à la participation de chacun à la compétition sociale,
économique et territoriale. Revitaliser une communauté au plan civique, mais aussi social et
économique, c’est lui permettre de jouer son rôle de charnière entre les individus et la société, en
facilitant l’accès des premiers aux « opportunités » qu’offre la seconde.
Dans l’approche du community building, l’accent n’est donc pas uniquement mis sur le capital social
interne aux quartiers (bonding capital), mais sur le développement des liens avec des institutions
extérieures (bridging capital). Outre la philosophie communautarienne (Etzioni, 1993), le corpus de
travaux sur le « capital social » développés dans le sillage de James Coleman et surtout de Robert
Putnam (1993, 2000) en sont les sources d’inspiration les plus évidentes. Pour Putnam, la richesse du
capital social est une condition essentielle de la vitalité démocratique et de l’efficacité économique.
Le capital social serait lui-­‐même déterminé par le niveau d’engagement des individus dans des
collectifs. L’engagement associatif est donc pensé comme l’un des vecteurs privilégié de son

55
développement, rendant possibles des formes d’échanges généralisés de tous avec tous dans le
cadre de réseaux d’engagement civique obéissant à des normes de confiance et de réciprocité19.
Vu de France, les confusions sont fréquentes entre community organizing et community building (ou
développement communautaire) (Talpin, 2013). De fait, tout en partageant le même principe
d’engagement des habitants des quartiers pauvres dans la résolution de leurs problèmes, et en dépit
de certaines parentés dans leurs techniques de mobilisation, les deux approches diffèrent quant à
leur finalité respective et à la conception du pouvoir qu’elle sous-­‐tend. Le community organizing se
focalise sur les inégalités de pouvoir et de ressources entre « haves » et « have nots ». Il s’agit
d’identifier des communautés d’intérêts appelées à s’organiser contre les détenteurs du pouvoir par
des tactiques de confrontation. Dans le community building, le postulat est inverse : les individus et
les groupes sont capables de surmonter les inégalités de pouvoir et de ressources pour résoudre en
commun des problèmes, sans qu’il soit nécessaire aux plus démunis d’instaurer un rapport de force.
Le community building ne cherche donc pas à infléchir des inégalités structurelles mais se focalise sur
la découverte d’intérêts mutuels et sur la coopération des acteurs dans un jeu de pouvoir considéré
comme à somme positive.
On ne s’étonnera pas que les tenants d’un modèle « pur » du community organizing ne se
reconnaissent aucune parenté avec sa version « light », allant jusqu’à lui dénier l’étiquette de
community organizing (Saegert, 2006). Ils reprochent au community building, comme à la théorie du
capital social sous-­‐jacente, d’ignorer les différences structurelles de pouvoir et d’intérêts des groupes
sociaux et raciaux. D’où une préférence de ce mouvement pour l’analyse bourdieusienne du capital
social, dont l’inégale possession reproduit les inégalités au lieu de les combattre (DeFilippis, 2001).
L’opposition des deux modèles d’empowerment communautaire peut cependant être relativisée
jusqu’à un certain point (Saegert, 2006 ; Sites et al., 2007). S’ils ont leur racine dans des traditions et
des corpus d’analyses distincts, conférant des orientations différentes à leurs actions, on trouve de
nombreux exemples dans le contexte étasunien de transgression des frontières. Tout d’abord, il n’est
pas rare de voir des acteurs du community organizing basculer vers la logique du community
development/building et réciproquement en fonction de l’analyse stratégique de la situation ou au
gré des opportunités (notamment financières).

19 Robert Putnam a dirigé une grande enquête sur la démocratie en Italie au début des années 1990.
Constatant que les institutions démocratiques et l’économie étaient florissantes dans les régions du Nord alors
que la méfiance envers les institutions démocratiques était élevée et l’économie atone dans les régions du Sud,
Putnam a vu dans l’existence au Nord d’un réseau beaucoup plus dense d’associations une explication possible
à ces contrastes (Putnam et al. 1993).
56
On constate ensuite que les pratiques de community organizing ont parfois tendance s’éloigner de
l’échelle des quartiers (grass-­‐roots) pour constituer des groupes de pression dont le caractère
confrontationnel s’émousse au contact des institutions. Inversement, des actions de community
development peuvent s’orienter vers une prise de contrôle des ressources locales par les habitants
(par exemple la transformation de l’habitat privé ou social en coopérative) ou tenter d’infléchir des
décisions publiques, dans le sens de la justice sociale et spatiale, en se structurant en coalitions à des
échelles plus larges que le quartier. On voit d’ailleurs émerger des coalitions d’organisations
hétérogènes, se réclamant des deux approches, autour d’agendas communs tels que le salaire
minimum ou la justice environnementale.
Enfin, à l’échelle même des quartiers pauvres, les techniques de mobilisation des habitants
présentent d’évidentes ressemblances, la finalité de la mobilisation étant la principale différence
entre les deux approches.
Les facettes du pouvoir d’agir : sept expériences françaises de mobilisation
Cette clarification conceptuelle, opérée à partir des deux principales facettes de l’empowerment
collectif identifiables dans la politique de la ville étasunienne, nous a semblé nécessaire pour dissiper
d’éventuels malentendus sur l’utilisation de l’expression « pouvoir d’agir » dans le contexte français.
Parmi les sept expériences locales qui vont être présentées, une seule – celle d’Echo dans
l’agglomération grenobloise – relève d’un modèle « pur » de community organizing. Les six autres
s’inscrivent plus sûrement dans le registre du community building car elles visent avant tout à
développer des liens (ou du capital social) internes et/ou externes au quartier, cela dans un esprit
souvent (mais pas toujours) plus collaboratif que confrontationnel avec les institutions.
Ces sept expériences peuvent être regroupées en trois familles d’actions selon qu’elles cherchent à
conférer une capacité d’expression collective aux habitants afin qu’ils pèsent davantage sur la scène
publique (Echo et Hasure), à positionner des habitants en tant que personnes ressources pour
d’autres habitants (Amicale des Beaudottes/Idées, Vivre ensemble à Maroc-­‐Tanger, VoisinMalin) ou
à rendre des services à la « communauté » (AMNN, Uraca). Nous présentons ci-­‐après ces expériences
avant de dégager quelques enseignements transversaux.

57

3.2. DONNER UNE VOIX AUX HABITANTS SUR LA SCENE PUBLIQUE
Bien que leurs finalités et modes d’action soient très différents, les deux premières expériences
présentées ont pour trait commun de chercher à fédérer des associations et collectifs d’habitants
autour d’une organisation-­‐pivot. Il s’agit dans les deux cas de positionner cette organisation comme
interlocutrice des pouvoirs publics. Mais le rapprochement s’arrête là entre l’expérience d’Echo à
Grenoble et celle d’Hasure dans le quartier d’Empalot à Toulouse. La première s’inscrit dans la
tradition revendicative et confrontationnelle du community organizing sur une base territoriale
étendue, tandis que la seconde vise à installer un dialogue continu avec les pouvoirs publics en
même temps qu’à accroître la cohésion interne au quartier.
Espace des communautés et des habitants organisés (Echo)
L’association Espace des communautés et des habitants organisés, dite Echo, est l’une des rares
sinon la seule expérience française à appliquer à lettre les préceptes du community organizing établis
par Saul Alinsky20. L’association a été créée à l’été 2010 par huit jeunes gens. Parmi eux figure Hélène
Balazard, alors doctorante, dont la thèse portait sur London Citizens, une organisation affiliée à
l’Industrial Areas Foundation fondée par Alinsky en 194021. Elle y rencontre deux autres jeunes
français venus s’initier aux méthodes du community organizing : Solène Compingt, éducatrice
spécialisée à Bobigny, déjà forte d’une expérience de travail social communautaire au Québec, et
Adrien Roux qui est passé par l’Adels (Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale).
Le collectif de départ rassemble aussi Manu Bodinier, qui avait travaillé pour la Délégation des
centres sociaux de Rhône-­‐Alpes et avait fait, lui aussi, le détour par une organisation québécoise.
Avec Jérôme Bar, ils travaillaient à l’organisation d’une marche pour la dignité et contre la pauvreté
en Rhône-­‐Alpes. David Gabriel venait quant à lui de la mouvance alter-­‐mondialiste. Il s’était formé
dans une organisation barcelonaise et travaillait au sein de l’Association internationale de
techniciens, experts et chercheurs (AITEC). Pierre-­‐Loïc Chambon était directeur d’un centre social

20 Outre des entretiens avec plusieurs membres fondateurs d’Echo, nous prenons appui sur le récit de cette
expérience fait par ses acteurs dans un livret (Echo, 2013).
21 London Citizens compte plus de 200 groupes adhérents (associations cultuelles, établissements scolaires,
branches syndicales et autres associations). Se définissant comme « l’alliance la plus grande et la plus
diversifiée de la capitale regroupant des citoyens actifs et des leaders d’institutions locales qui s’engagent à
travailler ensemble pour le bien commun », elle vise notamment à démocratiser l’exercice du pouvoir. London
Citizens organise par exemple des assemblées instaurant un dialogue avec les élus politiques, mais également
avec des dirigeants économiques (Balazard, 2012).
58
communal de Grenoble, et également engagé dans une association d’aide aux migrants âgés. Enfin,
Fabien Capelli est sociologue à l’université Pierre Mendès France de Grenoble.
Tous plus ou moins fraichement convertis à la pensée alinskienne, ils étaient désireux de passer des
mots aux actes. Ils vont donc chercher un territoire où développer la méthode du community
organizing. Ils optent pour Grenoble et sa réputation de « laboratoire social », mais se demandent
quelle échelle choisir pour organiser la mobilisation de citoyens. Leur premier choix se porte sur une
zone située à l’ouest de Grenoble (où se trouvent les quartiers Mistral et Saint Bruno), avant d’élargir
leur périmètre d’action à l’ensemble de Grenoble et sa proche agglomération où leurs premiers
contacts avec les habitants les avaient orientés pour trouver des groupes déjà organisés. Leur
méthode est en effet celle du « broad-­‐based community organizing » prenant appui sur divers
groupes de la société civile préexistants sur un territoire et appelés à se structurer en coalition
(Balazard, 2012).
L’objectif des membres d’Echo était de construire en deux ans une « alliance citoyenne avec la mise
en place de campagnes et d’actions collectives non violentes pour permettre aux citoyens organisés
de devenir une force de proposition et de négociation incontournable face aux pouvoirs institutionnels
et économiques de ce territoire » (Echo, 2013). Pour atteindre cet objectif, les trois salariés
« organisateurs » (organizers) de l’association, dont deux membres fondateurs, ont commencé par
une phase d’immersion dans les quartiers. Rapidement, ils sont passés de l’observation et de
l’imprégnation des ambiances du territoire à la prise de contact avec des habitants. L’objectif était de
détecter les leaders de différents groupes existant et de les coaliser autour d’intérêts communs.
Ayant échangé avec pas moins de quatre cents habitants, les organizers en ont sélectionné une
centaine chez qui ils pressentaient des capacités de leadership plus affirmées. Parmi les critères du
leadership, ces personnes devaient disposer d’un réseau susceptible de mobiliser d’autres
personnes. Le leader devait être aussi et surtout une personne « en colère » contre une injustice de
la société et ayant un intérêt à agir pour changer l’état des choses. Au cours d’entretiens en tête-­‐à-­‐
tête (one-­‐to-­‐ones), l’organisateur devait faire sentir qu’il partageait cette indignation, qu’il n’était
mandaté par aucune institution officielle et que son but n’était pas « d’aider » les autres à la manière
d’un travailleur social classique.
Le leadership est une disposition personnelle, mais il peut être développé par des « formations ».
Passé le stade du repérage, de l’entretien et de l’adhésion des leaders potentiels, les organisateurs
ont assuré de telles formations pour donner la confiance nécessaire à une prise de responsabilité et
pour que les leaders s’accordent sur des stratégies et références communes. Quatre modules de

59
formation ont été mis en place : « développer les relations », « renforcer son organisation », « de la
colère à la revendication », « de l’action collective à la négociation ». Les organisateurs ont
également communiqué des outils d’analyse aux participants : « créer des relations », « savoir
analyser le pouvoir », « élaborer une stratégie », « construire une revendication claire et précise ».
Pour faire passer ces savoirs, des jeux de rôles ont été organisés.
Former des leaders, c’est aussi leur permettre de s’autonomiser vis-­‐à-­‐vis de l’organisateur. Mais c’est
là que réside ce que les membres d’Echo appellent le « paradoxe de l’organisateur ». L’objectif est de
développer le pouvoir des leaders et de faire agir les autres. Mais dans l’opération, l’organisateur
renforce son propre pouvoir sur les individus et le groupe. Il leur faut donc « éviter de devenir
indispensables ».
Faire agir les autres revenait en l’occurrence à les placer en première ligne de « campagnes
citoyennes ». C’est au cours d’une première assemblée ayant réuni une centaine de leaders, en avril
2011, que les thèmes de ces campagnes ont été déterminés. Trois critères ont été retenus : la
dimension rassembleuse de la campagne (un intérêt commun à différents leaders, susceptible de
mobiliser largement), sa nature « gagnable » (éviter des actions sans issue même motivées par de
justes indignations) et le caractère institutionnel public ou privé du conflit (réduire le fossé entre
ceux qui décident et ceux qui subissent les décisions). En croisant les préoccupations individuelles
des leaders, cinq intérêts communs ont été identifiés : les difficultés d’accès aux équipements publics
socio-­‐culturels, en particulier par les jeunes ; les charges excessives et le manque d’entretien des
logements sociaux (qui suscitait déjà une action collective à laquelle Echo s’est raccroché) ; la
précarité administrative des étudiants étrangers (hors échanges de type Erasmus) depuis la
fermeture d’un guichet d’accueil ; les conditions de travail des personnels de nettoyage ; les carences
de l’école empêchant les enfants de réussir.
Suivant cette logique multi-­‐thématique (multi-­‐issue organizing), cinq campagnes ont été menées
entre octobre 2011 et décembre 2012, permettant de remporter plusieurs « victoires » telles que le
rétablissement de postes administratifs d’accueil des étrangers, la baisse des charges liées au
chauffage des logements, la réduction des cadences du travail des femmes de ménage ou
l’embauche d’une orthophoniste à l’école. Dans chaque cas, il s’agissait de faire pression sur les
décideurs pour se faire reconnaître et ouvrir des négociations. Quitte à employer des moyens peu
orthodoxes et teintés d’humour comme le fait de s’imposer en nombre dans un buffet de
l’université, d’amener une centaine d’enfants jouer à la mairie ou d’arriver avec meubles et cartons
chez un bailleur qui avait conseillé aux mécontents de déménager. Le seul échec véritable a concerné
les revendications sur les équipements socio-­‐culturels, la mairie refusant d’engager une négociation.
60
La négociation est le vecteur principal par lequel des leaders s’affirment. Dès lors que la campagne
suscite une dynamique collective suffisante, une réunion collective est organisée pour que des
leaders chargés de négocier soient désignés par leurs pairs. Le caractère solidaire de ces
« assemblées populaires » doit accroître la confiance en eux-­‐mêmes des leaders et faciliter en
particulier l’entraînement à la prise de parole en public. Outre ces assemblées, les formations
menées en continu doivent aider les négociateurs à acquérir des capacités stratégiques (analyse du
pouvoir, connaissance de l’adversaire…).
À la fin de l’année 2012, l’association Echo s’est dissoute, ses membres considérant avoir atteint leur
objectif de former une « alliance citoyenne ». Deux des trois organisateurs d’Echo officient désormais
au sein de cette coalition regroupant une trentaine d’associations et de collectifs d’habitants, avec
une dominante communautaire (Association des Gabonais de Grenoble, Association des Congolais de
France, Association des étudiants maliens, Association des étudiants chinois de l’Isère, etc.) et
religieuse (Centre culturel musulman de Grenoble, Relais 3 V de l’Église catholique, Pastorale des
jeunes adultes Isèranybody, etc.).
À la différence d’Echo, dont les trois salariés et cinq administrateurs étaient pour la plupart issus du
noyau d’acteurs initiaux, l’Alliance citoyenne est dotée d’un conseil d’administration composé de dix
représentants d’organisations affiliées ainsi que des trois organisateurs. Afin de préserver leur
indépendance et capacité d’interpellation, ni l’Alliance ni Echo n’a pas sollicité de financements
publics pour rémunérer leurs salariés. Les deux organisations ont bénéficié du soutien (précaire) de
diverses fondations, dont la Fondation Abbé Pierre et la Fondation de France.
Associations solidaires et unies pour la réhabilitation d’Empalot (Hasure)
Empalot est un quartier surtout composé de logements HLM gérés par l’Opac de Toulouse22. Il hérite
d’une tradition d’engagement, émanant à l’origine de militants chrétiens, du Parti socialiste unifié ou
syndicaux, dont les associations ont été très impliquées dans la politique de la ville dès l’émergence
de ses premiers dispositifs. Leur action est passée de l’associatif à l’inter-­‐associatif d’abord informel,
puis marqué par la création, en 1986, d’un collectif d’associations appelé Asure (Associations
solidaires et unies pour la réhabilitation d’Empalot). Son objectif était de peser sur les décisions
concernant la réhabilitation du quartier, initiée par la procédure DSQ à partir de 1985, et de lui

22 Outre les entretiens, nous prenons appui sur le mémoire de Cyril Riou, alors stagiaire à l’antenne DSU du
quartier (2001).

61
adjoindre un volet social. Le collectif cherchait à se positionner comme interlocuteur face aux
pouvoirs publics qui se contentaient alors d’informer les habitants sans la moindre concertation.
À cette époque, le collectif était animé en grande partie par des éducateurs de prévention qui
n’habitaient pas le quartier. D’où ce paradoxe d’un collectif qui se plaignait du manque de
concertation, mais qui avait tendance à reléguer les habitants à l’arrière-­‐plan du dialogue avec les
institutions. Plus largement, les associations du quartier s’étaient professionnalisées et
institutionnalisées, les habitants s’y impliquant peu – en particulier ceux d’origine immigrée de plus
en plus présents dans le quartier. Une réorganisation a eu lieu au cours des années 1990, symbolisée
par l’ajout de la lettre « H » (pour « habitants ») à l’acronyme Asure. Le bureau serait désormais
composé d’habitants du quartier tandis que le conseil d’administration regrouperait des personnes
physiques et des personnes morales (une quinzaine d’associations).
En 1999, des acteurs associatifs, institutionnels, et quelques habitants mobilisés par Hasure s’étaient
réunis au centre social pour évoquer le climat d’insécurité dans le quartier. L’idée a émergé de
mettre en place une structure à même de représenter plus largement le quartier et de compenser ce
qui était perçu comme une inertie de la municipalité face à la dégradation de la situation sociale.
Après une recherche sur la forme que pourrait prendre cette organisation, y compris en allant
prospecter du côté du Brésil, leur choix s’est porté sur un « conseil de quartier ». Il n’en existait pas
encore, au sens légal du terme, mais c’était l’une des propositions du rapport Sueur de 1998, Demain
la ville. Le projet a été présenté à une cinquantaine d’habitants qui s’étaient mobilisés au terme
d’une campagne d’information, certains ne cachant pas leur scepticisme.
Le Conseil de quartier est entré en activité en mai 1999. Il a bénéficié d’emblée d’une reconnaissance
officielle et conjointe par la mairie, le Conseil général, la Préfecture et le député de la circonscription,
tous acceptant de s’y impliquer. Mais la formule initiale de co-­‐animation du conseil par le collectif
Hasure et l’équipe du DSU ne satisfaisait pas les membres du collectif qui s’inquiétaient de sa
possible récupération politique. La mairie, qui redoutait l’émergence d’un contre-­‐pouvoir, cherchait
en effet à encadrer le processus. Une partie des associations a rapidement fait défection, avant que
la mairie ne finisse par se retirer de l’animation, tout en continuant d’apporter une subvention au
collectif, aux côtés de l’État, du Conseil régional et du Conseil général.
Malgré sa réputation frondeuse, le collectif a toujours voulu faire une place aux institutions
publiques. Le Conseil de quartier a été conçu comme un espace de parole des acteurs du quartier,
mais son objectif était aussi d’ouvrir un cadre pour une concertation avec les pouvoirs publics sur
tous les aspects de la vie locale. C’est ce qu’allait permettre une structuration originale en quatre
62
collèges : habitants (jeunes, enfants, adultes), associations (petites et grandes), commerçants et
services publics (police, Caf, médiathèque…).
Cette organisation évitait de voir la parole des acteurs du quartier étouffée par les décideurs publics,
en particulier les élus locaux. Le Conseil de quartier a néanmoins pour objectif de construire la
demande sociale du quartier et de la porter de façon cohérente et homogène devant les institutions.
Le système fonctionne ainsi à trois niveaux. Au premier niveau, chaque collège établit une liste
hiérarchisée de ses préoccupations, transmises à Hasure qui établit sur cette base un ordre du jour
commun aux différents collèges. Le second niveau est celui de l’inter-­‐collèges où sont représentés
des délégués de chaque collège. L’inter-­‐collèges s’efforce d’aplanir d’éventuels différends entre les
collèges, car il ne s’agit pas d’étaler des divisions devant les élus (la municipalité d’avant 2008 avait
tendance à en jouer pour imposer ses vues). Les élus municipaux, les présidents du Conseil régional
et du Conseil général, le député de la circonscription et des représentants de l’État sont conviés au
troisième niveau que sont les assemblées plénières biannuelles du Conseil de quartier.
Ces assemblées ne sont pas décisionnaires : il s’agit d’y porter les préoccupations du quartier. La
seule exigence du conseil est de recevoir une réponse écrite motivant les choix publics. Et puis
chaque assemblée se termine par un repas convivial auxquels des élus peuvent se joindre. Selon le
thème à l’ordre du jour, l’affluence peut être importante (entre cent et deux cents personnes). Cela a
été le cas par exemple lors de réunions consacrées aux suites de l’explosion de l’usine AZF, à l’emploi
des jeunes, à la tranquillité publique ou aux déplacements. Les habitants se déplacent d’autant plus
qu’ils savent pouvoir s’adresser directement à des personnalités publiques de premier plan.
Le retour des institutions sur les interpellations formulées par le Conseil de quartier n’est pas
considéré comme optimal, mais ses animateurs se targuent d’avancées en matière de création
d’équipements publics (bureau de poste, salle des fêtes…) ou de modification du tracé de la ligne du
métro concrétisée par l’ouverture d’une station au coeur du quartier. La réussite du Conseil de
quartier a été nettement moins flagrante avec le GPV, puis la rénovation urbaine. Les ateliers urbains
mis en place à partir de 2008 par la nouvelle équipe municipale l’ont été en dehors du Conseil de
quartier, même si des représentants du collectif Hasure s’y sont impliqués (voir supra). Il est d’autant
plus difficile pour le collectif de solliciter la participation des habitants au sein du Conseil de quartier
que la municipalité propose sa propre offre de concertation sur ces sujets.
Au-­‐delà de la rénovation urbaine, le problème posé aujourd’hui au collectif est bien celui d’une offre
municipale qui concurrence celle du Conseil de quartier. De l’aveu du maire de Toulouse, Pierre
Cohen, l’expérience d’Empalot a été une source d’inspiration majeure pour la création des six

63
Conseils de secteur et vingt-­‐deux Commissions de quartier qui quadrillent désormais la ville. Ces
instances sont organisées selon le même principe des quatre collèges (individuels, associations,
services publics, entreprises). Les membres du Conseil de quartier d’Empalot participent au dispositif
municipal, mais ils ont voulu maintenir son existence au nom de la « proximité » (la Commission de
quartier où s’insère Empalot compte aussi des quartiers voisins) et pour que la démocratie
participative ne passe pas entièrement sous le contrôle de la mairie. Mais le risque de doublon et de
désinvestissement du Conseil de quartier d’Empalot est bien réel.
Le collectif Hasure éprouve également des difficultés à maintenir ses associations membres
mobilisées, certaines luttant pour leur survie. S’il leur sert de lieu ressources et d’information
mutuelle, le poste de coordonnateur salarié n’apparaît pas suffisant pour susciter une dynamique
collective forte au-­‐delà d’actions d’animation ponctuelles (fête de quartier, village associatif, vide
grenier, repas collectifs, journée de l’environnement…). Hasure semble donc se spécialiser
aujourd’hui dans le registre du « vivre ensemble », dont témoigne par exemple le Groupe inter-­‐
religions et laïcité d’Empalot (Girle) qu’il abrite en son sein.

3.3. DES HABITANTS RESSOURCES POUR D’AUTRES HABITANTS
Les trois expériences qui suivent, celles de l’Amicale des locataires des Beaudottes et d’Idées à
Sevran, de Vivre ensemble à Maroc-­‐Tanger à Paris, et de VoisinMalin en région parisienne, ont pour
trait commun de prendre appui sur un groupe restreint d’habitants mobilisés qui, par leur action,
permettent à d’autres habitants d’accéder à des ressources de nature variée. Dans cette logique
« solidaire » du pouvoir d’agir, les exemples étudiés diffèrent selon l’origine de la mobilisation de ce
groupe restreint qui procède, selon les cas, de leaders spontanés ou d’une intervention extérieure.
Amicale des Beaudottes/Initiatives des diplômés pour l’éducation et l’emploi des
Sevranais (Idées)
Le quartier HLM des Beaudottes à Sevran (Seine-­‐Saint-­‐Denis) est davantage réputé pour son trafic de
drogue que pour ses mauvaises conditions de logement. C’est pourtant ce second enjeu et celui de la
réussite scolaire des collégiens et lycéens qui ont motivé la mobilisation d’un groupe d’habitants à
partir de 2010.
S’agissant du volet logement, le déclencheur de la mobilisation a été le montant exorbitant, au vu de
l’indigence des prestations fournies, des charges locatives réclamées par le bailleur Immobilière 3F.
Depuis 2008, des dizaines de familles passaient l’hiver dans le froid à cause de chauffages défectueux
dont l’entretien et la réparation incombent à I3F. En août 2009, l’incendie dans un immeuble de neuf
64
étages avait provoqué la mort de cinq personnes, dont trois enfants, un drame jugé évitable par
d’autres habitants si une issue de secours n’avait été condamnée par le bailleur qui cherchait à lutter
contre le trafic.
Si beaucoup des 1 200 locataires du grand ensemble étaient confrontés au même problème du
montant des charges locatives dans des conditions de logement très dégradées, seuls ceux qui
maitrisaient l’écrit et les codes relationnels s’étaient retournés contre leur bailleur. C’est à titre
individuel que certains avaient obtenu des remboursements et des réparations, la grande majorité
des locataires subissant silencieusement la situation. Ceci jusqu’à la « goutte d’eau » d’un rappel de
charges, intervenu en 2010, dont le montant pouvait atteindre jusqu’à 800 euros par ménage, alors
que beaucoup continuaient de grelotter et que 20 des 29 ascenseurs de la cité étaient en panne.
Un petit groupe de locataires, amis de longue date, décide alors d’entreprendre une action
commune pour réagir face à ce qu’ils ressentent comme du mépris. Leurs points communs : ils ont
grandi dans le quartier, sont d’origine immigrée, trentenaires ou presque, diplômés, et occupant des
positions professionnelles avantageuses (juriste, comptable, assureur, analyste financier…). À la
différence d’autres de leurs congénères engagés dans des parcours de réussite, ils n’ont pas quitté la
cité. Ils en avaient pourtant les moyens. Certains sont restés par solidarité avec les autres, se sentant
un « devoir » envers le quartier. Ils disent avoir voulu rendre au quartier ce qu’il leur a apporté : la
réussite sociale – « give back to the community » diraient les Américains à propos d’un phénomène
bien connu dans les quartiers de minorités.
Si l’un des animateurs de l’action s’est initié par la suite aux pratiques américaines du community
organizing à la faveur d’un stage à Chicago, où il a été invité par l’ambassade des États-­‐Unis, leur
méthode est avant tout empirique, apprise au cours de leurs études et dans leur travail : le sens de
l’organisation, une communication rigoureuse, le souci des résultats concrets. Mais l’originalité de la
démarche de cette petite élite sociale est qu’elle n’a pas cherché à utiliser ses compétences à son
profit exclusif. Les jeunes habitants mobilisés se sont d’emblée positionnés en porte parole des
« sans voix » du quartier, de leurs voisins souvent étrangers et parfois illettrés qui ne s’autorisent pas
à faire valoir des droits qu’ils ignorent bien souvent.
Des membres du collectif étaient déjà connus dans le quartier pour faire de l’accompagnement
scolaire à titre bénévole, ce qui leur conférait une certaine légitimité auprès des autres habitants.
Mais il leur fallait encore prouver leur représentativité vis-­‐à-­‐vis du bailleur. La réglementation les
obligeait à créer une amicale de locataires, ainsi qu’à s’affilier à une confédération pour pouvoir
entamer des négociations et être reconnus comme un interlocuteur légal. C’est ainsi que l’Amicale

65
des Beaudottes a été créée en juillet 2011 et affiliée à la Confédération nationale du logement (CNL).
Affiliée à la CLCV, une autre amicale existait, mais ses dirigeants, souvent des retraités blancs, ne
brillaient pas par leur dynamisme. Plusieurs de ses membres l’ont d’ailleurs quittée pour rejoindre la
nouvelle Amicale des Beaudottes.
En décembre 2011, ses membres fondateurs ont présenté leur démarche devant 116 locataires
signataires d’une pétition qu’ils avaient fait circuler. 88 de ces locataires ont accepté d’adhérer et de
verser une cotisation annuelle de 29 euros. Comme ce montant est élevé pour les plus démunis,
d’autres ont continué à venir aux réunions et aux assemblées générales – pouvant rassembler
jusqu’à 200 personnes – mais sans payer de cotisation. Ces locataires mobilisés constituent autant de
relais dans les bâtiments pour faire remonter les dysfonctionnements.
Le noyau dur des membres les plus actifs comprend aujourd’hui une quinzaine de personnes, toutes
bénévoles. Chacune se voit attribuer des tâches bien spécifiques, toujours au nom de l’efficacité. Et
comme elles doivent concilier cet engagement avec une activité professionnelle ou une vie familiale,
l’Amicale organise des porte-­‐à-­‐porte pour inciter d’autres locataires à adhérer. Ceux qui sont pourvus
d’un emploi sont la cible prioritaire. Les responsables de l’amicale estiment que c’est-­‐là un garde-­‐fou
contre la tentation que pourraient avoir certains adhérents d’accaparer le pouvoir au sein de
l’amicale et de s’en servir comme d’un tremplin pour se notabiliser grâce au carnet d’adresses que
procure une amicale.
Concrètement, les bénévoles consacrent une bonne part de leur temps d’action à recevoir et
accompagner des locataires dans leurs démarches (rédaction de courriers, envoi de recommandés,
vérification de points de droit, etc.). Mais il ne s’agit pas seulement d’apporter des soutiens
individuels. Pour faire pression sur le bailleur, l’amicale accumule des témoignages, photos et
preuves qu’elle a synthétisés et communiqués sous la forme d’un « mémorandum de
dysfonctionnement ».
Un premier courrier adressé au bailleur le 1er juillet 2011 était resté lettre morte. Trois mois plus
tard, un nouveau courrier avec copie au maire et au préfet, accompagnait la pétition des 116
locataires. Elle a cette fois reçu une réponse et le bailleur a accepté de recevoir les représentants de
l’amicale. Cette première rencontre a été suivie par de multiples courriers recommandés, adressés
également au préfet, au député, au maire… Les responsables de l’amicale n’hésitent pas non plus à
diffuser des communiqués de presse et à exploiter un début de notoriété (ils se sont vus invités sur
des plateaux de télévision après que la presse écrite a remarqué leur initiative).
66
L’amicale peut être créditée de plusieurs victoires : suppression de l’acompte pour une télévision par
câble qui n’a jamais fonctionné, soit une économie de plus de 70 000 euros pour l’ensemble des
locataires ; remise commerciale pour les pannes de chauffage et d’eau chaude se traduisant par le
remboursement d’un montant global de plus de 94 000 euros pour la période 2010-­‐2011 ;
remboursement de charges trop perçues sur la base d’une étude réalisée par la CNL pour la période
2009-­‐2010, pour un montant de près de 140 000 euros. Mais l’amicale réclame un million d’euros et
ne désarme pas.
De son côté, I3F s’est engagée à réaliser un million d’euros d’investissement, notamment dans le
chauffage. Ses représentants persistent cependant à imputer les causes des dégradations au
vandalisme et aux trafics qui empêcheraient les entreprises d’intervenir. Les locataires estiment que
la question essentielle est celle de la vétusté des équipements et que l’argument du trafic a bon dos,
car il se concentre sur trois bâtiments et parce qu’il n’a pas empêché que le chauffage soit
finalement rétabli.
Autre changement appréciable : les gardiens qui avaient massivement quitté la cité en faisant jouer
leur droit de retrait à la suite d’une agression, sont revenus, certes moins nombreux et regroupés en
équipe dans un « relais habitant ». Mais la victoire la plus précieuse est peut-­‐être ce sentiment
d’avoir retrouvé une considération auprès du bailleur qui, par exemple, prévient désormais à
l’avance les locataires en cas de coupure d’eau ou de travaux. L’amicale se veut néanmoins vigilante
car des ascenseurs restent hors service et elle ne veut pas relâcher la pression tant que le bailleur
n’aura pas tenu l’ensemble de ses engagements.
La bonne visibilité publique de l’amicale, notamment grâce à ses actions de communication,
s’accompagne de quelques rétributions financières. Elle a ainsi obtenu une aide financière du Cucs,
de la Caf ou du FIPD. Mais le bénévolat atteint ses limites face à l’ampleur des besoins. D’autant que
l’amicale voudrait élargir son champ d’action pour intervenir dans le projet de rénovation urbaine et
les actions liées à la tranquillité publique, ses responsables estimant que les habitants sont tenus à
l’écart des décisions. Ils voudraient aussi peser sur les commissions d’attribution des logements pour
faire valoir leur préoccupation de mixité sociale.
Le même groupe d’amis s’implique d’ores et déjà dans le champ éducatif par le biais d’une autre
association, Idées (Initiatives des diplômés pour l’éducation et l’emploi des Sevranais), créée peu
avant l’amicale. Dans une démarche similaire, les fondateurs d’Idées ont mutualisé des actions qu’ils
menaient individuellement jusqu’alors. Idées peut désormais compter sur une quinzaine de

67
bénévoles présentant les mêmes profils sociaux (ingénieurs, comptables, avocat, médecin, trader…) ;
une adulte-­‐relais est venue s’ajouter en 2013.
Idées a pour objectif de faire profiter les élèves du quartier des compétences et des réseaux
relationnels de ses animateurs. Se définissant volontiers comme des « coachs », ils croient dans la
force de l’exemple, s’affirmant comme de possibles modèles d’identification – des « role models »
disent les Américains – pouvant aider des jeunes à ouvrir leurs horizons et s’écarter des carrières
délinquantes, à condition d’exploiter leur potentiel de réussite. Dans cet esprit, les « anciens élèves »
sont invités à intégrer la structure.
Au sein de locaux mis à disposition par la mairie, l’association propose un suivi personnalisé à une
cinquantaine de collégiens et à une trentaine de lycéens, tout en associant les parents au suivi des
progrès de leur enfant. Outre une préparation au bac calquée sur le modèle des prépas parisiennes
et qui peut s’enorgueillir de 95 % de résultats positifs, l’association organise des forums des métiers
afin d’aider les collégiens et lycéens à s’orienter. D’autres actions (sorties culturelles, séjours, atelier
de théâtre d’improvisation, activités sportives pour les filles…) visent un public plus large de jeunes
du quartier. Les animateurs d’Idées voudraient maintenant ouvrir un espace informatique pour lutter
contre la fracture numérique. « Méthodologie », « motivation », « responsabilisation »,
« confiance », « plaisir d’apprendre », « réussite » sont les termes fétiches de cette association qui
cherche moins à changer la société qu’à donner des clés à des individus pour qu’ils saisissent des
opportunités dans une logique d’empowerment individuel.
Vivre ensemble à Maroc-­‐Tanger (VEMT)
Cette action se déroule dans un ensemble de cent vingt logements sociaux du quartier Maroc-­‐Tanger
dans le 19ème arrondissement de Paris. Le bailleur RIVP faisait face au début des années 2000 à
d’importants problèmes de dégradations, de trafics, d’impayés, d’expulsions et à d’âpres conflits de
voisinage entre locataires. Ces conflits avaient une dimension raciale à peine voilée mettant aux
prises des ménages dits « de souche » avec des familles nombreuses (jusqu’à quinze personnes)
issues notamment de zones rurales du Mali. Une des cages d’escalier comptait près de quatre-­‐vingt
enfants qui, du fait de l’exiguïté des appartements, avaient pris l’habitude d’investir les parties
communes et la rue.
L’organisme HLM s’est alors tourné vers l’Association Soeur Emmanuelle (Asmae) qui intervenait déjà
dans des contextes similaires en région parisienne, notamment à Montreuil où la RIVP possède un
patrimoine. Asmae commençait alors à déployer un programme intitulé DiversCité, se réclamant du
« développement communautaire » et du renforcement du pouvoir d’agir de collectifs d’habitants.
68
Asmae a dépêchée sur place un « organisateur communautaire », Christophe Jibard, dont l’action
sera plus tard épaulée par des intervenants bénévoles émanant de la même association.
Fort de ses premières expériences professionnelles et de sa culture universitaire, l’organisateur a
investi les lieux avec la conviction que derrière les apparences d’une situation anomique il existe
forcément des réseaux non institués sur lesquels prendre appui pour engager une dynamique
positive. Il a entrepris de mettre à jour ces réseaux, multiplié les rencontres et identifié rapidement
trois personnes ressources, sortes de leaders naturels de l’ensemble HLM : une mère de famille
malienne connectée au réseau des familles africaines, une locataire qui faisait du soutien scolaire de
façon informelle à son domicile, et la gardienne d’immeubles connue de tous car en poste depuis
vingt ans et très engagée dans des activités pour les enfants du quartier au sein de la paroisse locale.
L’organisateur, la gardienne et les deux locataires vont réfléchir ensemble à la meilleure manière de
pacifier les relations entre locataires. Il en ressort une idée : organiser des repas ouverts à tous dans
les cours des immeubles. Les convives étant de plus en plus nombreux, le « groupe moteur » s’élargit
à une dizaine de personnes, en majorité des femmes d’origine africaine et de milieu modeste.
L’organisateur les réunit à plusieurs reprises et une préoccupation centrale émerge de leurs
échanges : l’avenir des enfants. Germe alors l’idée d’une activité pérenne de soutien scolaire.
Comme il fallait trouver des financements, l’organisateur suggère de créer une association. Ce sera
Vivre Ensemble à Maroc-­‐Tanger (VEMT), dont les statuts sont déposés en 2002.
Un fois constitué en association, le groupe de locataires se tourne vers le bailleur pour lui demander
deux choses : un Local collectif résidentiel d’une trentaine de mètres carrés où mener des activités et
où continuer à se réunir en marge des repas collectifs ; la mise à disposition d’une pelouse inutilisée
sur laquelle créer un jardin cultivé pour attirer de nouvelles familles et susciter de nouvelles
occasions de rencontre. Autour de ces deux piliers que sont le soutien scolaire et le jardinage, VEMT
va multiplier les activités culturelles, artistiques et de loisirs, puis des actions pouvant contribuer à
l’insertion individuelle (atelier sociolinguistique, atelier informatique, accompagnement dans les
démarches administratives…).
Un conflit interne à l’association surgit en 2007 quand des mères de famille proposent de mettre en
place un cours d’arabe en tant que composante de l’éducation des enfants liée à la tradition
musulmane. Cette irruption de la religion froisse certaines personnes d’origine française au sein de
l’association, tandis que les mères africaines ne comprennent pas que l’on veuille les priver d’un
levier pour l’éducation de leurs enfants. Pour débloquer la situation, Asmae suggère de mettre en
place un groupe de parole des mères de famille qui sera animé par un ethno-­‐psychologue.

69
L’association est ainsi devenue le carrefour des interactions entre la quarantaine de familles qui
viennent y chercher des réponses à des problèmes individuels et la possibilité de s’inscrire dans des
activités collectives. Comme son intitulé l’indique, l’association a en effet permis d’améliorer le vivre
ensemble au sein d’une collectivité passée en quelque sorte de l’état de grande famille
dysfonctionnelle à celle de communauté plus harmonieuse, sans être à l’abri d’une crise comme il se
doit dans toute famille. Cette communauté de vie reste régulée par les figures de référence – la
gardienne et l’organisateur en particulier – qui étaient déjà les acteurs-­‐clés de l’amorce d’un
processus d’institutionnalisation qu’a représenté la création de l’association ; un processus qui est
allé croissant avec la reconnaissance publique dont a bénéficié l’association, d’abord par le maire
d’arrondissement, puis le maire de Paris venu lui rendre une visite en forme de consécration.
Ces appuis politiques ont permis de lever certaines réticences initiales des services municipaux, la
direction de la politique de la ville voyant aujourd’hui dans VEMT une association « structurante »
pour toute la partie sud du quartier Flandre où elle a noué des liens avec d’autres associations. Grâce
à la politique de la ville, dont VEMT dépend pour une large part, un poste à temps plein d’adulte-­‐
relais a pu être créé. L’association bénéficie aussi d’un poste de médiateur de jour, actif dans
diverses associations du quartier. Ce partenariat s’accompagne parfois de tensions avec les
professionnels de la politique de la ville qui, selon les dires des acteurs de VEMT, peuvent tenter
d’infléchir ses objectifs et ses actions pour les faire entrer davantage dans leurs priorités
stratégiques.
Au regard de la logique du pouvoir d’agir, l’action de VEMT comporte plusieurs limites apparentes. La
première tient à sa finalité première de cohésion interne à l’ensemble HLM plutôt que
d’interpellation des politiques publiques. VEMT mobilise des ressources endogènes dans une logique
d’entraide, et bénéficie de l’accompagnement d’Asmae, mais la façon dont les habitants sont
connectés à des ressources et dispositifs existants, extérieurs à ce micro-­‐territoire, n’apparaît pas de
façon très lisible.
Une autre limite majeure de l’action tient au rôle de l’« organisateur communautaire ». Conçue à
l’origine comme temporaire, sa mission s’est pérennisée. La question du retrait de l’organisateur a
été envisagée au bout de quelques années23, mais sans se concrétiser douze ans après son entrée en
scène. Une stabilité qui interroge la capacité du collectif d’habitants à s’autonomiser et celles de ses

23 Une recherche-­‐action a été initiée, à la fin des années 2000, dans le cadre d’un programme DiversCité
d’Asmae, sur le thème « Qu’est-­‐ce qu’un collectif d’habitants autonome ? ». Des bénévoles de VEMT y ont pris
part aux côtés de représentants d’autres collectifs d’habitants accompagnés par Asmae.
70
membres à monter en compétences pour s’affranchir de l’organisateur, en particulier dans les
relations entre VEMT et les pouvoirs publics.
VoisinMalin
VoisinMalin est une entreprise sociale créée sous forme associative en octobre 2010. Elle part du
constat que les habitants des quartiers populaires ont des compétences utiles pas ou peu valorisées
dans le cadre de la politique de la ville. VoisinMalin se propose de repérer ces compétences et de
leur donner une valeur économique à travers des prestations rémunérées.
Sa fondatrice, Anne Charpy, a été profondément marquée par son expérience dans la banlieue de
Santiago du Chili, où elle a travaillé dans une coopérative de micro-­‐entrepreneurs inspirée des
méthodes de Muhammad Yunus. Après un passage au Pact Arim du Rhône, elle a été directrice des
Gip Centre Essonne et de Grigny/Viry Châtillon. Mais son expérience dans la politique de la ville
l’avait frustrée à cause du manque de connexions entre les actions institutionnelles et les attentes et
projets des habitants. Après avoir quitté son poste au Gip de Grigny, en janvier 2010, Anne Charpy
décide donc de monter une entreprise sociale à partir d’un test réalisé à petite échelle dans le cadre
du projet de réussite éducative de Grigny, dont les acteurs souhaitaient renouer avec des familles en
rupture. Le capital de confiance important dont elle bénéficie va l’aider à développer son projet,
d’abord dans l’Essonne (Courcouronnes, Ris Orangis, Grigny), puis dans d’autres communes d’Île-­‐de-­‐
France (Aulnay-­‐sous-­‐Bois, Montreuil).
Le principe de VoisinMalin est de créer et former un réseau d’« habitants ressources » chargés d’aller
au contact d’autres habitants, en porte-­‐à-­‐porte, pour faciliter leur accès aux services et aux droits, les
remettre en lien avec des institutions et associations, les accompagner dans certaines démarches et
les conseiller sur leurs pratiques de tous les jours (usage des transports, consommation d’eau, tri
sélectif…). Il s’agit de donner à ces personnes des outils leur permettant d’aller vers davantage
d’autonomie, mais aussi de favoriser des dynamiques plus collectives fondées sur l’entraide ainsi que
la mutualisation des besoins, attentes et propositions des habitants que font remonter les Voisins
malins. L’idée est aussi de créer à terme un second cercle d’habitants, les « Voisins amis », parmi
ceux qui sont rencontrés, et qui pourraient trouver un intérêt à constituer un réseau informel pour
apporter un coup de main à d’autres habitants ou participer ponctuellement à des initiatives
associatives locales ou des projets.
L’action est développée dans des quartiers d’au moins 6 000 habitants, où un Voisin malin intervient
en moyenne auprès de 1 000 habitants. Les quartiers sont méthodiquement sillonnés, permettant à
une équipe de 10 Voisins de rencontrer de l’ordre de 1 500 familles par an. L’objectif est d’entrer en

71
contact avec tous les ménages d’un quartier. De l’ordre de 8 sur 10 ouvrent leur porte aux Voisins.
Mais il s’agit bien de détecter les habitants les plus isolés, ceux qui n’activent pas leurs droits, qui ont
des difficultés de maîtrise de la langue ou vivent en situation de grande précarité économique.
Pour constituer l’équipe des Voisins (qui ne doivent pas résider à plus d’un quart d’heure à pied de
leur lieu de mission), l’association prend appui sur des « acteurs-­‐pivots » rencontrés pendant une
longue phase d’immersion dans le quartier (trois à six mois). Ces acteurs sont des conseillers
principaux d’éducation, bibliothécaires, responsables d’associations locales, travailleurs sociaux ou
gardiens d’immeuble. Ils aiguillent VoisinMalin vers des habitants du quartier particulièrement
dynamiques ou désireux de s’investir, faisant preuve de facilités relationnelles, d’une capacité
d’empathie et disposant de compétences linguistiques spécifiques (les Voisins parlent plus d’une
dizaine de langues dans certains quartiers). De toutes origines, ces Voisins sont souvent des mères de
famille célibataires, des étudiants, des salariés à temps partiel ou des retraités disposant d’un peu de
temps.
Une soixantaine de personnes sont ainsi « cooptées » par les acteurs-­‐pivots et invitées à participer à
deux réunions permettant d’engager le processus de sélection. Les recrutements se font en CDI de
12 heures par mois, dont 20 % de temps d’encadrement et de formation. Par choix délibéré,
l’objectif n’est pas de leur permettre d’engager un parcours d’insertion professionnelle. Si le petit
complément de revenus ou la reconnaissance que procure une fiche de paie ne sont pas négligeables
pour certains, VoisinMalin fait primer les notions de motivation et d’engagement. Les Voisins sont
d’ailleurs souvent amenés à développer des liens d’entraide et avec d’autres habitants, à titre
personnel et bénévole, en dehors de leur temps de travail. Ils ne doivent donc pas se transformer en
« experts » sachant manier un jargon professionnel, ce qui risquerait de les éloigner des habitants.
VoisinMalin fait néanmoins intervenir des formateurs en médiation socio-­‐culturelle pour aider les
Voisins à adopter la bonne distance avec les habitants qu’ils rencontrent. Cette formation ad hoc est
aussi et surtout destinée à leur permettre d’appréhender l’environnement institutionnel du quartier.
Le réseau des Voisins est animé par un manager installé dans le quartier où il développe des relations
continues avec les acteurs du territoire pour en identifier les ressources. Le travail d’équipe permet
aussi de passer de l’aide individuelle à la formulation d’enjeux plus collectifs. Les situations
rencontrées en porte-­‐à-­‐porte font ainsi l’objet d’une relecture dans le cadre d’un séminaire d’équipe
mensuel. Il s’agit d’organiser un regard transversal sur le fonctionnement des services dans le
quartier, les besoins des habitants ou la façon d’enrichir des projets en cours.
72
Ensemble, les Voisins construisent une expertise et deviennent forces de proposition pour les
partenaires de terrain (notamment associatifs) conviés à un comité opérationnel, ainsi que pour les
commanditaires des missions (entreprises et services publics). Ces derniers sont réunis dans un
comité de pilotage où sont présents des habitants (Voisins Malins et acteurs associatifs), des
institutions locales (maire, intercommunalité, Conseil général, préfecture), des acteurs qualifiés de la
politique de la ville (centre de ressources) et de l’économie sociale et solidaire (fondations, France
Active).
Les entreprises et services clients des prestations de VoisinMalin (société de transport urbain, La
Poste, bailleurs, collèges) peuvent être confrontés à des difficultés avec les usagers, être désireux
d’impliquer des habitants dans un projet ou de comprendre leurs besoins. Le fait que VoisinMalin ait
plusieurs commanditaires sur un même quartier prévient le risque que les Voisins soient identifiés
comme l’instrument de tel ou tel par les habitants. Il y a néanmoins une dimension managériale
assez prononcée dans ces partenariats. À partir de leur expertise sur les dysfonctionnements, les
Voisins formulent des propositions concrètes d’ajustement, par exemple aux bailleurs sociaux (sur les
malfaçons dans la réhabilitation, la communication inefficace sur le mode d’emploi des équipements
ou dans les réunions publiques), aux collèges (climat d’accueil des familles stigmatisant, messages
incompris), au transporteur (mauvaise information sur les tarifications sociales) ou à la commune
(problème de non recours aux soins). Cependant, si un commanditaire ne retenait que
marginalement les propositions des Voisins, ces derniers risqueraient de perdre leur crédibilité vis-­‐à-­‐
vis des habitants. C’est pourquoi VoisinMalin peut être amené à refuser des missions qui ne lui
paraissent pas apporter de véritable amélioration à la vie des habitants ou pour lesquels les Voisins
n’auraient pas envie de s’engager personnellement.
Le modèle économique de VoisinMalin ne repose que partiellement sur la vente de ses prestations
(un tiers de ses ressources). Le reste est constitué de subventions publiques (Acsé, Conseil général,
agglomération, Conseil régional) et de fondations24. La pérennisation de l’action, une fois l’équipe
installée dans un quartier, reste un enjeu. C’est pourquoi VoisinMalin s’efforce de diversifier ses
partenariats et de signer des conventions pluri-­‐annuelles. Mais hormis des conventions sur des
missions ponctuelles, aucune subvention n’est demandée à la commune où intervient la structure,
dans le souci de préserver son indépendance vis-­‐à-­‐vis du pouvoir politique local.

24 VoisinMalin a par ailleurs été accompagné pendant deux ans par Antropia, l’incubateur d’entreprises sociales
de l’Essec et de la Caisse d’Epargne. L’association a remporté plusieurs prix dans le cadre de l’économie sociale
et solidaire ou de la politique de la ville. VoisinMalin a également été soutenu au titre du programme des
expérimentations du SG-­‐CIV.

73
3.4. RENDRE DES SERVICES A LA « COMMUNAUTE »
Les deux dernières actions renvoient à un autre registre du pouvoir d’agir, plus directement tourné
vers le « faire », même si la notion d’engagement civique ne disparaît pas. Prenant appui sur des
compétences et savoir-­‐faire internes à une communauté, il s’agit de développer de nouveaux
services dont cette dernière va pouvoir bénéficier. Cette capacité à faire s’est accompagnée dans les
deux cas étudiés d’une progressive reconnaissance publique, laquelle peut surprendre à certains
égards car les deux associations en question affichent une identité religieuse (Association culturelle
musulmane Nantes Nord) ou ethno-­‐culturelle (Unité de réflexion et d’action des communautés
africaines).
Association culturelle musulmane Nantes Nord (ACMNN)
Cette association a été créée en décembre 1992 par des pères de familles maghrébines qui
revendiquaient un lieu de culte. Soucieuse de contrer le phénomène d’« islam des caves », la ville de
Nantes accepta de lui céder le local d’une ancienne chaufferie. Rapidement, ses animateurs ont
quitté le champ strict du cultuel pour s’investir dans celui de l’action sociale et éducative en
organisant des sorties familiales, de l’aide aux devoirs, de la médiation des conflits familiaux, des
visites en prison ou en se posant comme régulateurs des déviances des jeunes.
Durant la première partie de son existence – et encore aujourd’hui jusqu’à un certain point – le mot
« musulman » a été un frein pour accéder aux ressources publiques. Au démarrage de ses activités,
les enseignants étaient par exemple majoritairement hostiles à l’offre de soutien scolaire proposée
par l’ACMNN. Les bénévoles devaient alors acheter tout le matériel dont ils avaient besoin sur leurs
deniers propres.
Très vite pourtant, l’association va prendre de l’ampleur et s’affirmer comme la plus importante du
quartier de Nantes Nord. Une place que les pouvoirs publics ne pouvaient ignorer, d’autant moins
que son territoire d’intervention recouvre exactement celui de la géographie prioritaire de la
politique de la ville (soit environ 25 000 habitants). On note ainsi que l’identité territoriale a été
affichée d’emblée au même titre que son identité religieuse dans la dénomination de l’Association
culturelle musulmane Nantes Nord.
La « communauté » servie par l’ACMNN est donc – et avant tout – celle du quartier et c’est à ce titre
que l’association a obtenu ses premiers soutiens de la politique de la ville et du Fonds d’action
sociale, avant de bénéficier d’un emploi-­‐jeune. Outre le Fas et certains professionnels de la politique
de la ville, quelques élus faisaient le pari que l’islam pouvait s’inscrire dans une certaine continuité
74
avec le patronage catholique d’antan. Deux élus, notamment ceux délégués à la Vie des quartiers et
à l’Intégration, se sont attachés à convaincre le maire de la nécessité de reconnaître cette
association, contre l’avis majoritaire des élus de gauche.
Alors que le travail de terrain de l’ACMNN lui a apporté une légitimité auprès des institutions, sa
dimension religieuse est restée une source de reconnaissance auprès de la population musulmane,
très présente dans les quartiers nord. Les deux aspects ne sont d’ailleurs pas vraiment dissociables,
l’importance fondatrice du savoir dans l’islam incitant l’association à agir sur le terrain de la
formation et de l’éducation (alphabétisation, informatique, accompagnement scolaire, cours
d’arabe…) (Dumont, 2000).
L’ACMNN se réclame de l’interculturalité, travaillant sur les croisements entre cultures. Néanmoins,
une large majorité des activités qu’elle développe aujourd’hui pourraient l’être tout autant par une
association non-­‐religieuse : transmission aux enfants du goût de la lecture, accompagnement
scolaire, alphabétisation, conférences et ateliers de vulgarisation scientifique, valorisation des
activités manuelles, liens inter-­‐générationnels, activités sportives, etc. Même les actions d’accès aux
droits font référence aux discriminations institutionnelles de nature « sociale », ou liées à la non-­‐
maitrise de la langue, plutôt qu’aux discriminations raciales, ethniques ou religieuses.
La reconnaissance par les pouvoirs publics a été facilitée par le fait que l’ACMNN a toujours été
ouverte aux non-­‐musulmans, y compris le lieu de culte ou les cours d’arabe. Une partie des
bénévoles de l’association n’est d’ailleurs pas de confession musulmane, tout comme une partie de
ses 400 usagers. Le recrutement d’élèves pour l’accompagnement scolaire s’effectue par exemple
par le biais d’annonces dans la presse et dans les écoles en début d’année scolaire ; celle des
bénévoles encadrants se fait grâce à des affiches apposées dans des lieux fréquentés comme
l’université, le Centre de volontariat ou désormais Facebook.
Née d’une initiative bénévole, et s’appuyant toujours sur un réseau d’une cinquantaine de
bénévoles, l’ACMNN a rapidement évolué vers des formes de professionnalisation reflétant les
exigences des financeurs qui financent ses missions de service public, mais sans doute aussi un souci
de reconnaissance de ses dirigeants qui appartiennent majoritairement à la classe moyenne
(Dumont, 2000). L’ACMNN salarie désormais quatre personnes et dispose d’un emploi aidé sans
lesquels il lui serait impossible de mener à bien l’ensemble de ses activités. Organisation multi-­‐
financée, elle doit déployer des compétences spécifiques pour participer aux réunions partenariales,
nouer des contacts, faire des demandes de subvention, rédiger des bilans, etc.

75
Pourtant, malgré le professionnalisme et l’absence de tout sectarisme de l’ACMNN, certaines
réticences demeurent du côté des financeurs. Lorsqu’un interlocuteur quitte son poste, tout le travail
de présentation et d’explication du nom de l’association doit être refait. Mais pour les dirigeants de
l’association, le fait de conserver ce nom est aussi une question de fierté.
Unité de réflexion et d’action des communautés africaines (Uraca)
L’Uraca est née à l’initiative d’étudiants et de médecins d’origine africaine confrontés à des difficultés
avec l’administration française. Au milieu des années 1980, un étudiant angolais s’était retrouvé
emprisonné par erreur à cause de la mort d’une par overdose dans son appartement qu’il avait
prêté. Son innocence qui fut prouvée décida un groupe d’étudiants, majoritairement originaires
d’Afrique centrale, à se regrouper pour lutter contre la toxicomanie et la délinquance. L’Uraca était
née et s’appelait l’Union des ressortissants d’Afrique centrale et d’Angola, avant de devenir l’Unité de
réflexion et d’action des communautés africaines en 1989.
Rapidement, l’association a étendu son champ d’action à l’information et la prévention du sida,
répondant en cela aux attentes d’une partie de ses usagers atteints par cette maladie. L’Uraca a
acquis une grande notoriété dans ce domaine et développé un riche partenariat avec une grande
variété d’institutions. L’association dispose aujourd’hui d’une douzaine de salariés à temps plein et
d’une vingtaine de bénévoles actifs. Elle intervient non seulement en direction du public du quartier
de la Goutte d’or, de Paris et d’Île-­‐de-­‐France (dont une part non négligeable de personnes sans
domicile), mais aussi dans plusieurs pays africains.
L’Uraca n’hésite pas à mettre en avant la dimension « communautaire », au sens ethno-­‐culturel, de
son approche. Aux dires de ses dirigeants, l’association s’en trouve parfois un peu handicapée dans
ses relations avec certaines institutions. Mais les réticences vis-­‐à-­‐vis de cet affichage ont été peu à
peu vaincues car l’Uraca possède un savoir-­‐faire que les institutions n’ont pas : utiliser des éléments
culturels comme point d’appui de stratégies d’intervention sanitaire. L’Uraca a également su tirer
parti du pragmatisme d’institutions sanitaires constatant que les maladies infectieuses ne
connaissent pas les barrières entre groupes, et que la société dans son ensemble tire profit d’actions
de prévention menées en direction de groupes spécifiques. Pour autant, l’Uraca n’est pas à
proprement parler un « relais » des services publics. Dans une logique de prévention des
discriminations et d’accès effectif aux droits, l’association s’efforce d’amener les institutions à
changer leurs pratiques et leur regard sur les publics d’origine africaine, en jouant notamment un
rôle de médiation entre le personnel médical et les usagers (par exemple par la fourniture de repas
adaptés aux habitudes alimentaires des patients hospitalisés).
76
Grâce à ses actions, notamment de prévention du sida, la reconnaissance de l’Uraca a été croissante
et se traduit aujourd’hui par le soutien financier (en diminution ces derniers années) d’une quinzaine
d’institutions publiques (ville de Paris, préfecture, Conseil régional, ARS, DGS, ministère de
l’Intérieur…) et privées (Fondation de France, Sidaction…). Dans la politique de la ville, cette
reconnaissance s’est concrétisée en 2007 par la désignation de l’Uraca comme porteur du premier
Atelier santé ville (ASV) de Paris, dans le 18ème arrondissement, c’est-­‐à-­‐dire au-­‐delà du quartier de la
Goutte d’or où l’association intervient en priorité. Cette reconnaissance apparaît logique au vu du
savoir-­‐faire de l’association dans le champ de la santé, mais également en matière de travail en
réseau des acteurs de ce champ avec ceux qui interviennent dans les domaines de l’accueil, du
logement, de l’accès aux droits, etc.
Une part de l’activité de l’ASV consiste à former des habitants du quartier, qu’ils soient constitués ou
non en association, souhaitant mettre en oeuvre des actions relevant des actions de prévention. Ils
ont ainsi l’occasion de « qualifier » leur projet (par exemple d’intervention dans les écoles pour des
sensibilisations au goût et à l’équilibre alimentaire) en ayant accès aux outils pédagogiques existant
dans le champ socio-­‐sanitaire et à des conseils en termes de pédagogie ou d’animation. L’Uraca est
également une ressource d’informations pour l’équipe politique de la ville qui depuis 2011 a engagé,
en lien avec des chercheurs, un travail pour avancer dans la compréhension des réseaux souvent
informels de solidarité de migrants, que même l’Uraca ne parvient pas forcément à « accrocher » à
travers ses actions.
L’un des programmes phares de l’association est l’Assemblée des femmes solidaires contre le sida.
Cette initiative a vu le jour en 1995. Il s’agit de créer un lieu d’accueil de femmes africaines, animé
par elles, où elles peuvent se retrouver en groupe et s’entraider pour leurs activités quotidiennes,
tout en ayant leurs enfants à leurs côtés. L’assemblée consiste en une série de rencontres régulières
(déjeuner convivial hebdomadaire, groupes de parole et ateliers sur la santé psychosociale, la
sexualité, l’éclaircissement de la peau, les droits et les devoirs dans le pays d’accueil, la couture,
rencontres avec des familles françaises, etc.). En 2012, 247 femmes ont fréquenté l’assemblée (dont
87 porteuses du VIH), originaires pour la plupart d’Afrique sub-­‐saharienne. Ces rencontres sont pour
elles un recours contre un isolement pouvant être lié au déracinement, à la maladie et ou à des
conditions de vie précaires. Les femmes fréquentent le groupe le temps nécessaire à la stabilisation
de leur situation, mais certaines restent ensuite des relais pour l’association. À partir d’événements
festifs, ludiques ou artistiques, ces femmes participent aussi à l’auto-­‐production de campagnes de
prévention sanitaire.

77
À travers un lieu d’accueil ouvert toute la semaine, l’Uraca ouvre plus largement ses portes aux
migrants africains cumulant des difficultés (logement, procédures administratives, santé, conflits
familiaux, inadéquation de certaines actions institutionnelles, etc.). Si l’association ne peut répondre
directement aux demandes des personnes reçues, elle les oriente vers d’autres structures et prend
en charge autant que possible le suivi des démarches administratives. Avant d’être orientés vers
d’autres structures, les publics accueillis peuvent cependant trouver dans l’association des
ressources nécessaires à leur autonomie (langue française, informatique…), mais aussi de la
convivialité.
Si l’association a une entrée par les publics avant d’être territoriale, son implantation dans le quartier
de la Goutte d’or à Paris l’a amenée à développer des actions territorialisées. Outre l’ASV, une de ses
actions notable consiste à aller au-­‐devant des migrants originaires d’Afrique subsaharienne dans les
lieux qu’ils fréquentent au sein du quartier de la Goutte d’or (ateliers de couture, salons de coiffure,
restaurants, bars, etc.). Il s’agit d’y réaliser des ateliers de discussion et de sensibilisation sur le
thème du sida et des hépatites, de promouvoir l’utilisation du préservatif et d’inciter au dépistage.
On peut souligner enfin que l’Uraca n’a pas seulement vocation à rendre des services à la
« communauté ». Son approche repose sur la participation active des membres de la communauté
concernée. Les actions mises en oeuvre par l’équipe de professionnels (médecins, psychologues,
médiateurs) s’adressent ainsi à des usagers invités à se mettre à leur tour en situation de bénévoles
et à se qualifier pour devenir des médiateurs et des relais de prévention dans le champ de la santé.

3.5. QUELQUES ENSEIGNEMENTS TRANSVERSAUX
Le premier enseignement de cette exploration rapide de quelques exemples de mobilisation
citoyenne dans les quartiers populaires est la très grande diversité des registres du pouvoir d’agir. On
a ainsi identifié des logiques de nature politique (investir la scène publique), solidaire (des habitants
ressources pour d’autres habitants) ou instrumentale (l’organisation comme prestataire de services).
L’objectif n’est pas ici de porter un jugement de type évaluatif sur ces expériences, en nous
demandant par exemple en quoi elles contribuent de manière effective au développement du
pouvoir d’agir des citoyens et à leur émancipation. Cela nécessiterait des investigations beaucoup
plus fines. On se contentera d’observer différents modes d’articulation entre l’individu, le collectif et
les institutions. Le pouvoir d’agir suppose un collectif (ou un groupe ou une organisation) à l’interface
des individus et des institutions. On peut dès lors tenter de caractériser le rapport entre le collectif et
les individus d’une part, entre le collectif et les institutions d’autre part.
78
Le leadership d’une minorité agissante
Dans le rapport entre le collectif et les individus, le principal enseignement de cette enquête est que
la mobilisation citoyenne est toujours le fait d’une minorité agissante. Dès lors qu’un groupe
d’individus est en capacité de s’engager et décide de passer à l’action, la participation revêt
inévitablement un caractère élitiste. Mobiliser très largement la population d’un territoire
supposerait qu’une indignation soit à ce point partagée et vitale qu’elle précipite l’entrée en scène
d’un nombre massif de citoyens – une situation qui se rencontre rarement dans la vie ordinaire.
Même dans les actions d’Echo ou de l’Amicale des Beaudottes, motivées par des injustices,
l’indignation engendre le basculement dans l’action collective d’une toute petite minorité de
citoyens au regard de la population des territoires concernés.
Ces constats ne sont guère pour surprendre au regard des enseignements de la science politique
américaine montrant que dans les quartiers pauvres, les personnes dotées du plus fort capital
économique et éducatif sont les plus susceptibles de s’engager dans une action collective (Crenson,
1983). Pour autant, si seule une minorité se mobilise, cette mobilisation n’en est pas moins vivifiante
pour la démocratie au regard d’un critère de diversité. On a pu constater la place centrale des
femmes, des jeunes et des minorités ethniques ou religieuses dans les mobilisations, jetant par
contraste une lumière crue sur la non-­‐diversité des acteurs du champ politique et institutionnel.
Si le pouvoir d’agir suppose des leaders ou des meneurs d’action collective, on a pu constater
également la diversité des modes d’identification et de promotion de ces leaders. Dans les cas
d’Hasure, de l’Amicale des Beaudottes, de l’ACMNN ou de l’Uraca, le leadership s’affirme par lui-­‐
même, à travers des ressorts purement endogènes au départ ; dans un second temps, des
institutions peuvent venir reconnaître et conforter ce leadership, contribuant par-­‐là à une certaine
institutionnalisation de l’organisation. Dans les cas d’Echo, de VEMT ou de VoisinMalin, le leadership
se « découvre » par l’intervention d’un agent extérieur à la situation ; il peut être déjà construit ou
n’exister que de façon latente, mais dans les trois cas étudiés le leadership se présente comme un
processus continu d’apprentissage auquel l’organisation extérieure contribue en proposant par
exemple des formations.
Cependant, en comparaison des milliers de programmes locaux de « leadership development »
recensés aux États-­‐Unis, la promotion du leadership d’habitants reste une démarche encore peu
construite dans la situation française. L’enjeu est pourtant de taille, tant du point de vue de la
légitimité démocratique que de l’efficacité de l’action.

79
Si le leadership se définit par la capacité du leader à influencer d’autres individus pour les amener à
s’engager dans une action en vue d’atteindre certains buts, on perçoit immédiatement ses liens avec
la question du pouvoir. La théorie distingue à cet égard le « leadership transactionnel », qui motive
les membres du groupe par un système de récompenses et de sanctions, et le leadership
« transformationnel » où le leader inspire l’enthousiasme et fonde sa capacité d’entraînement
d’autres individus sur une vision et des buts référés à des idéaux plus élevés (l’égalité, la justice…)
(Burns, 1978). Dans cette seconde acception du leadership, commune aux approches du community
organizing et du community building, le leader s’efforce de développer la confiance mutuelle, de
favoriser l’affirmation du leadership d’autres individus, de les connecter aux ressources et réseaux
relationnels dont ils ont besoin pour engager le processus de transformation, etc. Cette forme de
leadership ne procède pas seulement des qualités innées du leader, mais se construit de manière
intentionnelle.
Entre interpellation et faire, une tendance à la spécialisation des organisations
La nature des interactions entre le collectif et les institutions renvoie à autant de configurations qu’il
existe de finalités de l’action, de ressources mobilisables et de dynamiques du pouvoir local. On peut
néanmoins distinguer, à grands traits, deux modalités de relations entre les groupes d’habitants
mobilisés et les institutions, renvoyant à la distinction entre des mobilisations tournées vers
l’interpellation des pouvoirs publics, et des mobilisations orientées vers le « faire », c’est-­‐à-­‐dire la
réalisation de projets.
La logique du faire correspond à des productions de la société civile que les pouvoirs publics ne sont
pas en capacité d’assurer par leurs moyens propres, dans les domaines de l’éducation, de l’insertion,
de la culture, des loisirs ou de la santé publique (ACMNN, Idées, Uraca, VEMT). Dans les cas de
l’ACMNN et de l’Uraca, cette dimension du faire se combine avec l’affirmation d’identités religieuse
ou ethno-­‐culturelle, mais ce n’est pas à ce titre que ces associations bénéficient d’une
reconnaissance institutionnelle. Cette reconnaissance se produit plutôt en dépit de ces logiques
identitaires, au vu l’importance des services rendus à la communauté du quartier par ces
associations.
La logique d’interpellation renvoie à différentes dynamiques de relations avec les pouvoirs publics :
la confrontation avec des institutions perçues comme des adversaires à qui l’on arrache des victoires
(Echo), ou au contraire la recherche du dialogue avec des institutions considérées comme des
partenaires potentiels ou effectifs (Hasure). L’interpellation peut viser la responsabilisation
d’institutions sur la base d’un diagnostic des dysfonctionnements produits par des habitants et mis
80
en débat dans le cadre d’un comité de pilotage (VoisinMalin) ou de relations bilatérales (Amicale des
Beaudottes).
La dimension de l’interpellation est centrale dans les démarches de community organizing alors que
la réalisation de projets est une dimension essentielle du community building. Jusqu’à quel point les
deux logiques sont-­‐elles à opposer ? Certaines des expériences étudiées semblent relever de
modèles hybrides, alternant les deux registres jusqu’à un certain point : Hasure a cherché à
construire l’expression collective d’un quartier tout en développant des actions autour du « vivre
ensemble » ; le groupe locataires de Sevran a fait avancer diverses revendications auprès du bailleur
HLM, mais s’engage en parallèle dans l’éducation et la formation des enfants et des jeunes du
quartier à travers l’association Idées ; VoisinMalin ne développe pas directement de projets, mais
rend des services aux habitants et développe des réflexes d’entraide parmi eux, tout en oeuvrant
parallèlement à l’amélioration du service rendu par les institutions ; l’ACMNN et l’Uraca prennent en
charge de nombreux services, mais ces organisations s’efforcent dans le même temps d’agir sur le
terrain des représentations des acteurs institutionnels.
Si la ligne de partage entre « interpellation » et « faire » n’est pas parfaitement étanche, on n’en
repère pas moins une tendance à la spécialisation des organisations. Dans deux cas au moins, les
modèles d’action apparaissent fortement polarisés sur l’une ou l’autre de ces dimensions : Echo est
exclusivement spécialisé dans le registre de l’interpellation et VEMT dans celui des services aux
habitants. Dans tous les autres cas, une orientation domine nettement : la capacité d’interpellation
d’Hasure s’est émoussée avec le temps au profit d’actions d’animation et de cohésion du quartier ; la
délivrance de services reste bien le « coeur de métier » de l’ACMNN et l’Uraca, tout comme
l’amélioration des performances institutionnelles s’affirme comme celui de VoisinMalin ; enfin, la
séparation des deux logiques est très visible à Sevran-­‐Beaudottes, où les habitants mobilisés ont créé
deux organisations distinctes pour porter des revendications (Amicale des locataires) ou délivrer des
services (Idées).
Outre le fait que les dimensions revendicatives et instrumentales ne requièrent pas les mêmes
savoir-­‐faire, l’instauration d’un type de relations avec les pouvoirs publics semble éloigner
mécaniquement de l’autre type de relations. Pour le dire autrement, plus une organisation est
intégrée à l’action publique, plus elle bénéficie des financements de la politique de la ville et se
professionnalise, et moins elle s’affirme comme un levier d’interrogation des politiques publiques
(Hasure, Idées, VEMT, ACMNN, Uraca). Inversement, moins une organisation s’inscrit dans le système
de financement de la politique de la ville et plus elle préserve sa capacité d’interpellation, que ce soit

81
sur un mode conflictuel (Echo), consensuel (VoisinMalin) ou à mi-­‐chemin entre ces deux logiques
(Amicale des locataires des Beaudottes).
La capacité de la politique de la ville à instituer des scènes d’interpellation des politiques publiques
est donc à interroger. Si cette politique se trouve sollicitée, c’est toujours sur un mode instrumental :
celui de l’accès à ses financements en tant qu’ils conditionnent la possibilité de « faire ». Tout se
passe comme si l’expression de critiques des institutions publiques, ou a minima de demandes
d’explicitation de leurs actions par la société civile, ne pouvait trouver leur place dans le format
actuel de la politique de la ville.
82
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Cette étude sur la mobilisation des ressources des quartiers populaires confirme les principaux
résultats des travaux scientifiques : dans les différentes villes du réseau Amadeus, comme ailleurs en
France, la démocratie participative et de proximité est conçue comme un approfondissement de la
démocratie représentative, permettant aux élus de recueillir la demande sociale et d’optimiser les
réponses de leurs services.
L’autre résultat central de cette étude est la démonstration, s’il en était besoin, qu’il existe des
ressources d’engagement civique dans les quartiers populaires. Ces ressources sont non seulement
mobilisables mais effectivement mobilisées dans des configurations locales précises, bien que
toujours ou presque en dehors du champ de la participation institutionnalisée.
Troisième constat : les initiatives relevant du pouvoir d’agir sont éparses et ne font pas système.
Comme on l’a indiqué, l’objectif de la présente étude n’est pas de proposer un changement de
système. Il appartient à des mouvements sociaux de le faire, notamment en s’emparant des très
pertinentes propositions du rapport Bacqué-­‐Mechmache. L’enjeu est ici plus modeste : formuler des
pistes pour l’amélioration de la conduite locale de la politique de la ville à même d’en renforcer le
caractère participatif.
Changer l’objet de la démocratie participative s’avère hélas plus délicat dans la politique de la ville
que dans un contexte de droit commun. Identifier la nature de ces freins est donc un préalable pour
savoir sur quel levier agir afin d’apporter des améliorations. Trois types de contraintes sont
identifiables, correspondant à ce que l’analyse des politiques publiques désigne comme les
« trois I » : « idées », « intérêts », « institutions » (Palier, Surel, 2005).
Dans le registre des idées, outre les obstacles généraux liés à la survalorisation de la démocratie
représentative par la culture politique française, s’ajoutent dans les quartiers de la politique de la
ville les effets de l’idéologie républicaine de l’intégration. Comprise comme un mode de gestion de la
présence « immigrée » dans l’espace urbain, la politique de la ville mobilise un faisceau de
représentations sur les quartiers et leurs habitants, appréhendés (aux sens propre et figuré) au
prisme de leur distance à une norme d’assimilation culturelle, c’est-­‐à-­‐dire à travers leurs déficits et
handicaps plutôt que leurs ressources et potentiels. Le spectre du « communautarisme » religieux
disqualifie l’idée même de « communautés d’intérêts » pouvant s’affirmer dans la sphère publique.

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Dans le registre des intérêts, le trait le plus saillant est bien entendu l’affirmation d’une supériorité
de la légitimité tirée du suffrage universel, faisant des élus les seuls énonciateurs légitimes (avec les
représentants de l’État) de la substance de l’intérêt général. Les autres expressions sont ramenées à
des revendications minoritaires et reléguées dans la sphère des intérêts particuliers. Considérés
comme non représentatifs, les associations et autres collectifs se voient contournés au profit des
« habitants », destinataires privilégiés mais atomisés de l’offre institutionnelle de participation,
exclus dans tous les cas des instances de gouvernance de la politique de la ville. La conception
monopolistique de l’intérêt général a son pendant dans une monopolisation de la « parole
habitante » par une élite sociale des quartiers très faiblement représentative de leur sociologie
majoritaire.
Enfin, dans le registre des institutions (ou des instruments de l’action publique), les principaux
facteurs d’inhibition de la participation démocratique sont là aussi généraux et spécifiques à la
politique de la ville. L’esprit du new public management qui souffle sur les politiques publiques
depuis une douzaine d’années renforce l’instrumentalisation des associations au service d’objectifs
définis de manière unilatérale par la puissance publique. Dans la politique de la ville, cela se traduit
par une conception restrictive du rôle des associations que résume la notion de « commande
publique ». Les associations n’en sont pas moins en première ligne pour prendre en charge des
besoins sociaux. Mais ni leur fonctionnement démocratique ni la diversité de leurs responsables ne
constituent des critères de sélection des porteurs de projet. Les municipalités privilégient nettement
des opérateurs associatifs peu enclins à questionner les politiques publiques, ou du moins n’offrent
pas d’espaces pour une évaluation participative de ces politiques.
Ces trois types de freins tendent à se renforcer mutuellement, donc à « faire système », rendant
d’autant plus hypothétique le passage d’un système à un autre. Le rapport Bacqué-­‐Mechmache a
formulé des propositions fortes pour faire évoluer le « coeur » de ce système, en agissant tant sur le
plan des représentations que sur ceux de la diversification des publics participants ou du rôle des
associations. Ce rapport a nourri une bonne part de la récente discussion parlementaire sur le projet
de loi pour la Ville et la Cohésion urbaine. Après une remarquable et longue éclipse, le retour de la
question participative au premier plan de l’agenda national est en soi une bonne nouvelle. Mais la
seule innovation véritable de la loi, sous cet angle, est la création de « conseils citoyens » dans
chaque quartier prioritaire. Si la loi affirme un principe d’autonomie des futurs conseils vis-­‐à-­‐vis des
collectivités locales, on en revient au schéma traditionnel d’une offre participative octroyée « d’en
haut » au lieu d’être construite « par le bas » au gré des mobilisations de la société civile.
84
Ces éléments de contexte étant précisés, nous pouvons formuler des préconisations dans ces
différents registres que sont les idées, les intérêts et les institutions, en considérant qu’une évolution
d’ensemble du « système » de la politique de la ville ne pourra vraisemblablement s’enclencher que
par une action conjointe dans ces trois registres.
Ces préconisations sont toutes du ressort des collectivités locales. Elles ont été discutées et validées
dans leur principe par les membres du réseau Amadeus. Il appartient désormais aux collectivités du
réseau de s’en saisir et d’en préciser les contenus concrets en les adaptant aux conditions locales.
Recommandations dans le registre des idées
1) Clarifier les attendus et principes de la participation
Enjeux
Dans ses formes institutionnalisées, la participation procède du geste unilatéral de collectivités
proposant une « offre de participation » à des « habitants ». Les finalités et modalités de cette offre
soient rarement précisées, en tous cas pas de façon… participative. Il en résulte de nombreux flous et
malentendus – y compris sémantiques – pouvant engendrer la méfiance ou la déception des
destinataires de cette offre. Au lieu d’être « octroyées » d’en haut, à la manière des « chartes de la
participation », les finalités et modalités de la participation devraient être définies en cohérence avec
leur objet, c’est-­‐à-­‐dire de manière participative.
Propositions
Dans un double souci de cohérence et d’efficacité, il est proposé d’ouvrir un espace de débat de type
« conférence de consensus », permettant à l’ensemble des parties prenantes (représentants
associatifs, citoyens, élus, fonctionnaires…) de délibérer en vue de trouver un accord sur les attendus
et principes de la participation dans la politique de la ville, voire au-­‐delà. L’enjeu de ces conférences
de consensus serait de dresser collectivement un état des lieux des dispositifs de participation
existants, de fixer les « règles du jeu » des dispositifs futurs, mais aussi de lever des ambiguïtés
sémantiques porteuses de malentendus.
Par des moyens adaptés (information, tirage au sort…), il importe que ce processus de cadrage en
amont soit ouvert à tous les citoyens et acteurs potentiellement intéressés et qu’ils bénéficient d’une
réelle opportunité de faire valoir leurs vues. Afin d’éviter une éventuelle confiscation du débat, un
tiers reconnu pour sa neutralité – a priori extérieur au territoire – pourrait être chargé de l’animation

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de la conférence et se voir confier la rédaction du document consignant les points de consensus – et
le cas échéant de divergence – entre participants.
2) Déconstruire les stéréotypes sur les quartiers et leurs habitants
Enjeux
Derrière la banalisation d’un vocabulaire dépréciatif pour qualifier les quartiers populaires
(« ghettos », « territoires perdus », « zones de non droit »…) se superposent des représentations
souvent biaisées sur l’immigration, la jeunesse, la violence, la pauvreté, les aides sociales, les
appartenances ethno-­‐raciales ou les convictions religieuses réelles ou supposées de leurs habitants.
Construisant l’exceptionnalité des quartiers comme autant de « ghettos à casser », déniant à leurs
habitants la légitimité à être là où ils sont au nom d’un déficit supposé de mixité, cette lecture
dominante apporte une sorte de démenti à l’idée maîtresse du pouvoir d’agir selon laquelle ces
quartiers seraient riches avant toute chose du potentiel d’engagement civique de leurs habitants. En
préalable à l’éventuelle mobilisation des ressources des quartiers, les acteurs institutionnels ont donc
besoin de se déprendre de certaines visions normatives et de se doter d’une grille de lecture donnant
une image équitable des quartiers et de leurs habitants.
Propositions
S’il n’existe pas de recette miracle pour faire évoluer des représentations qui travaillent l’ensemble
du corps social, des démarches pourraient être menées en direction des élus et des professionnels
(mais aussi des journalistes) en s’inspirant des actions de formation-­‐sensibilisation mises en oeuvre
dans le cadre de la prévention des discriminations, ou en s’appuyant sur des recherches-­‐actions
conduites permettant de faire évoluer les représentations des acteurs institutionnels.
Les connaissances (géographiques, sociologiques, historiques…) existantes ou à réaliser pourraient
être mobilisées à des fins de déconstruction de différents stéréotypes, en insistant : sur la complexité
des phénomènes de ségrégation (subie ou choisie) et la fonction d’accueil des quartiers populaires
au sein des systèmes métropolitains ; sur l’existence de contrastes sociaux et de parcours de
réussites ne cadrant pas avec les représentations uniformisantes sur la concentration des difficultés
sociales ou l’absence de mixité sociale dans les quartiers ; ou encore sur la réalité des phénomènes
communautaires – religieux ou ethniques – qu’il importe de dédramatiser et dont il importe de
comprendre les dynamiques du point de vue des acteurs mobilisant ces ressources d’action
collective.
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Cet effort d’objectivation fondé sur la connaissance scientifique peut contribuer à dépasser certaines
appréhensions ou certains blocages. Il devrait être poursuivi par une mise en débat des positions – et
contradictions éventuelles – des élus et des techniciens par rapport au fait religieux et ethnique, ou
encore par rapport aux associations de femmes ou de jeunes. L’enjeu est de définir les conditions
d’une reconnaissance, dans l’espace démocratique, d’associations revendiquant ce type d’identités
et qui constituent à certains égards les nouvelles « forces vives » des quartiers. On a pu voir à travers
les exemples de l’ACMNN et de l’Uraca que ces affirmations identitaires peuvent être des leviers
précieux de mobilisation de la société civile, mais également des facteurs de cohésion sociale dans
une double logique d’ouverture à la société d’organisations mobilisant ce type de ressources et
d’ouverture de la société (représentée par ses institutions publiques) à l’ensemble de ses
composantes.
3) Procéder à l’inventaire des ressources mobilisables
Enjeux
La lecture dominante des quartiers populaires en termes de « handicaps » et de « cumul difficultés »
se traduit concrètement dans les diagnostics qui fondent les projets de la politique de la ville. S’il y a
production de connaissances dans cette politique, elle consiste à appréhender ces handicaps par une
mesure statistique de la distance entre les quartiers prioritaires et une hypothétique normalité
territoriale. S’il s’agit d’en déduire le rééquilibrage à opérer en termes de moyens d’intervention
publics, cet exercice a son utilité. Mais ces diagnostics ne donnent à voir que les « déficits » des
quartiers et presque jamais leurs « atouts », à commencer par leurs ressources civiques. Dans ces
démarches de diagnostic dits « partagés », les quartiers sont constitués en objets passifs placés sous
le regard des institutions publiques et non pas considérés comme des sujets pour l’action collective.
Propositions
Nous suggérons d’inverser la logique qui préside à l’élaboration des documents contractuels en
faisant de leurs atouts et potentiels le premier chapitre de ces documents. Cette inversion du regard
ne doit pas occulter les problèmes réels auxquels sont confrontés leurs habitants. Mais à l’instar des
démarches de développement communautaire fondées sur la valorisation des « actifs » (asset-­‐based
community development), la première étape de la fabrication d’un projet de territoire devrait
consister, avant de faire état – ou étalage – des manques et des besoins, à recenser
méthodiquement les leviers de valorisation des quartiers. Il s’agit notamment d’identifier avec
précision les dynamiques associatives existantes, formelles et informelles, et de repérer les talents et
compétences de leaders potentiels. Outre l’identification d’une « infrastructure civique » des

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quartiers (pour en déduire aussi les actions de nature à la renforcer), il s’agit de dresser l’inventaire
des autres atouts du territoire considéré sous l’angle foncier, immobilier, commercial, du tissu
économique, des équipements et services publics, de l’accessibilité par les transports, etc.
Cet exercice doit permettre de rendre visible l’élite sociale « invisible » des quartiers, notamment ces
jeunes diplômés qui y ont grandi mais qui ne trouvent pas leur place dans les circuits de la
participation institutionnalisée. Ce sont des éléments de la classe moyenne des quartiers que des
constats trop hâtifs sur l’absence de mixité sociale ont tendance à négliger, car par trop polarisée sur
les origines ethniques des habitants. Compte tenu de la dimension souvent élitiste de l’engagement
civique, ces groupes devraient constituer une cible prioritaire des politiques de promotion de la
mixité sociale, ce qui passe aussi par une offre résidentielle dédiée dans une logique de mixité
endogène.
Recommandations dans le registre des intérêts
4) Adopter une méthode inclusive et collaborative d’élaboration des projets
Enjeux
Les futurs contrats de ville signalent un retour à la conception de projets globaux fondés sur le
triptyque urbain, économique, social, en même temps que la volonté est affichée d’associer les
citoyens à leur « co-­‐construction ». Dans les générations précédentes de contrats de ville, le projet
était resté en majeure partie, sinon en totalité, l’affaire des techniciens des collectivités locales et de
l’État. Le huis clos institutionnel a été plus flagrant encore lors de l’élaboration des Cucs en 2006-­‐
2007. Le mode de fabrication des contrats de ville puis des Cucs rend compte d’une vision restrictive
de la production de l’intérêt général, excluant une société civile implicitement suspectée de ne
défendre que des intérêts particuliers.
Propositions
On peut se tourner vers les États-­‐Unis pour trouver des approches différentes reposant à la fois sur
une définition inclusive de la « communauté » et sur la recherche du consensus entre ses diverses
composantes. Les expériences de « community strategic planning » sont légions aux États-­‐Unis.
L’élaboration des contrats de ville pourrait s’inspirer de la méthodologie formalisée par la National
Civic League, une association qui oeuvre depuis plus d’un siècle pour la démocratisation, la
transparence et l’efficacité des gouvernements locaux (Okubo, 2008). L’avantage de cette méthode,
pour le réseau Amadeus, est qu’elle s’adresse d’abord à des collectivités locales soucieuses
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d’impliquer la société civile, qu’elle peut être mise en oeuvre à toutes les échelles (comme le seront
les futurs contrats de ville) de l’agglomération au quartier, et qu’elle privilégie le consensus dans
l’esprit du community building.
Le principe est que tous les secteurs – public, privé, non lucratif – et de simples citoyens prennent le
temps de développer une vision commune de l’avenir souhaitable de leur « communauté », qu’elle
qu’en soit l’échelle, et définissent ensemble le chemin pour y parvenir. Ces parties prenantes du
projet, appelés « stakeholders », doivent représenter la diversité de cette communauté sur le plan du
genre, ethno-­‐racial, géographique ou économique. S’il s’agit d’inclure une pluralité de perspectives,
les participants sont néanmoins invités à ne pas exprimer leurs seuls intérêts propres – celui de leur
organisation, de leur territoire ou lié à leur situation personnelle – mais à considérer la communauté
comme le bien commun de tous, et à parler aussi de ce point de vue.
Avant d’engager le travail sur le projet proprement dit, son organisation nécessite plusieurs mois de
préparation. Le coup d’envoi peut être donné par la constitution d’un comité de lancement dont la
mission première est d’identifier les stakeholders qui formeront un groupe projet. La National Civic
League estime que 100 à 150 participants est un bon chiffre permettant de représenter plus
finement la communauté dans sa diversité, cela à partir d’une liste de critères : lieu de résidence,
âge, race et ethnicité, niveaux de revenu, statut de l’emploi, statut familial, anciens/nouveaux
habitants, entreprises petites/moyennes/grandes, type de services publics, activité interne/externe à
la communauté, etc. Le comité de lancement doit également veiller à ne pas recruter seulement des
acteurs habituels de ce type de démarche (« the usual suspects »), mais à trouver un équilibre entre
la « vieille garde » et le « sang neuf ».
Des élus locaux sont conviés dans ce type de démarches, mais ils participent en tant que « pairs » à
égalité avec les autres stakeholders. Les élus doivent notamment s’engager à respecter les décisions
du groupe projet. Pour éviter de donner le sentiment aux participants qu’ils travaillent pour la
collectivité locale, tout aussi important est le choix de lieux de réunions neutres (une école, un
équipement de quartier…). Symboliquement, les futurs conseils citoyens pourraient être des lieux
propices à ces réunions de travail, dès lors que les participants auront acquis la certitude que le
processus d’élaboration du projet n’est pas contrôlé par l’entité municipale (ou intercommunale). Ce
serait une manière d’affirmer les conseils citoyens comme des lieux de production des politiques
publiques et pas uniquement comme des espaces de parole.

89
Le comité de lancement doit aussi choisir un(e) président(e) neutre au regard des intérêts en
présence, mais réputé(e) pour son autorité et son sens de l’équité. Enfin, il doit recruter : une équipe
chargée des aspects logistiques et administratifs, un groupe chargé de collecter des données, et un
animateur expérimenté, tout aussi impartial que le président et si possible extérieur à la
communauté.
Une fois la phase de préparation achevée, et après qu’une large publicité a été donnée à la démarche
par le truchement de médias locaux, l’élaboration proprement dite du projet peut commencer sous
l’égide d’un comité de coordination composé de stakeholders. Les participants sont alors invités à se
projeter dans le futur et à décrire leur vision de la communauté qu’ils désirent. Commencer par la
« vision » présente plusieurs avantages : installer un climat positif au lieu de se focaliser d’emblée sur
les problèmes de la communauté, et inciter chacun à penser la communauté comme un tout et non à
partir de sa seule perspective singulière. Il s’agit ensuite de produire une compréhension partagée
des tendances à l’oeuvre sur le territoire concerné, en appui sur les données récoltées par le groupe
dédié à cette mission, également chargé de l’inventaire des forces et faiblesses de l’« infrastructure
civique » de la communauté (voir la proposition précédente). Ces enjeux sont discutés
alternativement en réunion plénière et au sein de groupes de travail (task forces) répondant aux
mêmes critères de diversité ; ces groupes peuvent s’enrichir de toute personne ayant une
compétence sur l’enjeu traité.
Une fois le consensus établi entre participants sur une vision de la communauté future et sur sa
situation actuelle, l’étape suivante porte sur les moyens à mettre en oeuvre pour réaliser les
changements souhaités. Elle passe par la sélection de quatre ou cinq « domaines clés de
performance » (key performance areas) déclinés en « buts spécifiques » hiérarchisés, en actions
spécifiques à mener pour les atteindre, accompagnées de l’identification des ressources à mobiliser.
La discussion se poursuit au sein des groupes de travail et entre ceux-­‐ci et le groupe plénier jusqu’à
ce qu’un consensus soit trouvé sur le document final ; s’il y a des opinions dissidentes, elles pourront
y figurer. À l’issue du processus, un événement peut être organisé pour marquer l’appropriation du
projet par la communauté.
90
5) Allez au-­‐devant des non-­‐participants
Enjeux
La participation est plus souvent le fait d’une minorité agissante que des citoyens « ordinaires ».
Dans les quartiers populaires, certains groupes (jeunes, femmes, minorités ethniques) sont
structurellement sous-­‐représentés au sein de dispositifs institutionnels souvent accaparés par l’élite
sociale blanche, masculine et âgée des quartiers. Les intérêts spécifiques des autres groupes sont par
conséquent mal représentés. Il importe que ces groupes marginalisés disposent de possibilités
d’expression, notamment (mais pas seulement) dans la phase d’élaboration du projet de territoire.
Propositions
Si la participation ne saurait être un devoir, notamment pour les populations les plus démunies, des
techniques peuvent être utilisées pour essayer d’accroître la diversité des publics participants. Ces
techniques sont connues aux États-­‐Unis sous le terme d’« outreach » (aller vers). On peut s’inspirer
ici aussi de la méthodologie « inclusive » d’élaboration des projets de la National Civic League qui
propose de constituer une instance dédiée à cette question (« outreach committee »). Malgré les
efforts pour composer un groupe projet représentatif de la diversité des territoires, il subsiste
toujours des décalages. L’enjeu est d’attirer de nouveaux participants dans les instances existantes,
d’ouvrir de nouveaux espaces d’expression, en s’assurant a minima que tous les segments de la
population ont accès à une information complète sur le projet.
Certaines personnes ne participent pas parce les réunions se tiennent à des horaires incompatibles
avec leur activité professionnelle. C’est pourquoi les réunions en fin de journée, en soirée ou le
week-­‐end sont à privilégier. L’accessibilité des réunions peut être également renforcée par une offre
de garde d’enfants ou des moyens de locomotion. Si ces personnes ne peuvent toujours pas prendre
part aux travaux du groupe, des réunions publiques de concertation sont à organiser à certaines
étapes-­‐clés de la fabrication du projet, afin de recueillir les suggestions, critiques et préoccupations
des habitants. La tenue de ces réunions doit faire l’objet d’une large information, en amont, par des
communiqués de presse adressés aux médias locaux ou par la dissémination de flyers attractifs,
déposés dans des lieux stratégiques. Les réunions publiques sont également l’occasion de prendre les
coordonnées des participants pour recueillir ultérieurement leur opinion, s’ils ne l’ont pas exprimée
en cette occasion, ou de les solliciter pour de nouvelles réunions.
Pour ceux qui ne peuvent ou ne veulent pas se déplacer, un site web dédié au projet peut proposer
des questionnaires et messageries en ligne. Les membres du groupe projet ne doivent pas hésiter
non plus à aller à la rencontre de personnes ressources dans les quartiers pour les informer de

91
l’avancement du projet et de la tenue des réunions, en leur demandant de relayer ces informations
auprès d’autres habitants. Les futurs conseils citoyens pourraient être des vecteurs intéressants à cet
égard.
Enfin, à certaines étapes-­‐clés, les concepteurs du projet peuvent éprouver le besoin d’affiner celui-­‐ci
en recueillant des informations spécifiques auprès de la population. Des enquêtes par sondage et des
« groupes focus » peuvent être mis en place à cet effet. Dans les deux cas, il s’agit d’approfondir le
diagnostic de la situation ou de solliciter l’avis des citoyens sur la nature des solutions à mettre en
oeuvre. La méthode des quotas pour constituer le panel de citoyens interrogés permet d’inclure des
groupes spécifiques. Pour les enquêtes comme pour l’information sur le projet, un dispositif de
traduction est à prévoir lorsqu’une population significative maîtrise mal la langue du pays.
6) Ouvrir la gouvernance de la politique de la ville à la société civile
Enjeux
Une caractéristique centrale du modèle français de gouvernance de la politique de la ville est qu’il
exclue toute représentation de la société civile, plus fortement encore que dans la phase
d’élaboration des projets. Outre le fait que les acteurs publics qui y siègent sont peu représentatifs
de la population concernée par cette politique, et sauf à postuler une coïncidence sans faille entre le
point de vue des acteurs institutionnels et celui des habitants, ce mode de gouvernance induit une
coupure problématique entre décideurs et bénéficiaires. On devrait plutôt parler au demeurant de
gouvernement (des quartiers) plutôt que de gouvernance (des projets), ce dernier terme d’origine
anglo-­‐saxonne signifiant que les institutions publiques sont des acteurs parmi d’autres du pilotage
des politiques publiques. L’enjeu de démocratisation de la politique de la ville peut ainsi être formulé
comme celui du passage d’une logique de gouvernement à une logique de gouvernance.
Propositions
Le législateur n’a pas donné suite à la proposition du rapport Bacqué-­‐Mechmache de faire des
citoyens des « co-­‐décideurs » de la politique de la ville. Rien n’interdit cependant à des collectivités
volontaristes d’aller plus loin que les dispositions minimalistes de la loi pour la Ville et la Cohésion
urbaine. En prenant par exemple appui sur son article 5 bis stipulant que « des représentants du
conseil citoyen participent à toutes les instances de politique du contrat de ville, y compris celles
relatives aux projets de renouvellement urbain ».
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À la différence des groupes de pilotage devant être constitués pour l’élaboration des projets, le
rapport Bacqué-­‐Mechmache n’a pas proposé de seuil a priori de représentation des habitants dans
les instances de décision des futurs contrats de ville25. Dans l’hypothèse où une telle ouverture serait
réalisée, la distinction proposée par les auteurs du rapport (et reprise sans grande précision par la loi
à propos des conseils citoyens) apparaît pertinente entre des citoyens tirés au sort et des
représentants associatifs désignés par une « assemblée des associations ».
Dans une logique de « coalitions » ou de « coordinations », l’assemblée des associations permettrait
de rechercher les bases d’un consensus inter-­‐associatif donnant plus de poids aux représentants ainsi
désignés. Le tirage au sort des citoyens permettrait quant à lui de prévenir les phénomènes de
notabilisation, d’autant mieux que ce tirage au sort serait effectué, comme le proposent les auteurs
du rapport, sur la base de quotas permettant de respecter la parité, d’assurer la représentation des
différentes générations, ainsi qu’une diversité culturelle et d’origine26. Le rapport suggère en outre
une limitation de la durée des mandats qui contribuerait là aussi à limiter les phénomènes de
notabilisation d’habitants.
À défaut d’ouvrir les instances de décision des contrats de ville à des représentants associatifs et
d’habitants, les collectivités locales pourraient suivre a minima une autre préconisation du rapport
Bacqué-­‐Mechmache : l’intégration d’un collège citoyen dans toutes les instances d’orientation et de
décision des différentes politiques publiques et dans tous les dispositifs spécifiques (Plie, PEL, PLH,
ASV, etc.).
Dans une même logique minimaliste, on pourrait aussi imaginer faire des conseils citoyens prévus
par la nouvelle loi une instance consultative du contrat de ville. Assurant une représentation des
« forces vives » désignées selon les critères de diversité évoqués plus haut, ce conseil serait chargé
de rendre des avis obligatoires sur la politique menée. Il pourrait auditionner des acteurs
institutionnels à sa demande, et être directement associé aux démarches d’évaluation du contrat.

25 Pour l’élaboration des projets, les habitants et associations de quartier devaient occuper la moitié au moins
des sièges au sein des « groupes de pilotage élargis » de quartier ou intercommunaux.
26 Dans le contexte de prohibition des statistiques dites ethniques, ce dernier critère paraît plus difficile à
mettre en oeuvre, mais il se trouve assez de femmes et de jeunes appartenant aux minorités ethniques dans les
quartiers populaires pour que leur représentation soit assurée par le biais des autres critères.

93
Recommandations dans le registre des institutions
7) Réhabiliter la dimension citoyenne du soutien à la vie associative
Enjeux
L’une des fonctions historiques de la politique de la ville est d’apporter un soutien à la vie
associative. Mais c’est de moins en moins d’un objectif en soi. Tendanciellement, cette politique
privilégie des opérateurs de politique publique ne faisant pas de l’engagement citoyen une ressource
fondamentale de leur légitimité. Leur vocation n’est pas non plus de questionner les politiques
publiques. Cette dimension instrumentale du rôle des associations, accentuée par la dépendance
accrue de ces dernières à l’égard des crédits spécifiques de la politique de la ville, ne s’est pas
entièrement substituée aux fonctions de reconnaissance et de confortation d’initiatives citoyennes
assurées par la politique de la ville. Mais ces fonctions ne perdurent qu’à la marge, si bien que la
politique de la ville s’apparente de moins en moins au laboratoire de l’innovation démocratique
qu’elle ambitionnait d’être à ses origines – et moins encore s’il s’agit de soutenir des organisations de
la société civile susceptibles d’exercer une fonction critique vis-­‐à-­‐vis de l’action des pouvoirs publics.
Propositions
Si la politique de la ville doit renouer avec son ambition initiale de démocratisation de l’action
publique, il lui faut trouver un nouveau point d’équilibre entre sa dimension instrumentale et sa
dimension civique. Ce rééquilibrage apparaît difficile à réaliser sur un strict plan financier. On aurait
pu imaginer qu’un certain ratio de crédits spécifiques soit réservé à l’innovation et à la « prise de
risque ». Mais outre le fait qu’une partie des crédits est fléchée sur les programmes de l’État,
l’exercice ne pourrait être répété à budgets constants, voire en diminution, sans la sortie rapide
d’autres actions des programmations annuelles. Faute de relais véritables par des financements de
droit commun, la politique de la ville continuera vraisemblablement à consacrer l’essentiel de ses
ressources à des structures accomplissant des quasi-­‐missions de service public.
Les leviers de changement ne sont certes pas inexistants. Tout d’abord, les futurs contrats de ville ont
vocation à remettre à plat l’articulation entre moyens spécifiques et de droit commun, les villes du
réseau Amadeus n’étant pas les moins favorisées pour la plupart d’entre elles sur le plan du droit
commun. S’agissant des crédits spécifiques, la politique de la ville pourrait jouer au moins sur deux
leviers. Tout d’abord, ces financements pourraient être plus incitatifs à l’égard des structures
« traditionnelles » telles que les centres sociaux. Pourraient être ainsi conçus des systèmes de
bonus/malus, ou une clause « de mieux disant participatif » selon la proposition faite par le Collectif
94
Pouvoir d’agir. L’idée est d’inciter ces structures à ouvrir davantage leurs conseils d’administration
aux habitants pour mieux refléter la diversité des quartiers, ou à faire la démonstration d’une
implication effective d’habitants dans la définition et la mise en oeuvre de leurs projets. Le second
levier pourrait consister en une différenciation des exigences de reporting des financeurs selon les
montants en jeu, afin d’alléger les servitudes bureaucratiques pesant sur les petites associations
d’habitants.
La principale zone d’incertitude reste toutefois celle du choix des initiatives citoyennes à encourager.
On a vu que le pouvoir d’agir des habitants oscillait deux logiques, celle du service rendu à d’autres
habitants et celle de l’interpellation des pouvoirs publics. Si les mêmes organisations sont
susceptibles de mobiliser tour à tour ces deux registres, elles ne sollicitent guère la politique de la
ville (ou l’inverse) pour mener à bien leurs activités d’interpellation. C’est qu’il y a une crainte
partagée : celle des associations de perdre leur indépendance et de voir leur fonction critique
s’émousser selon l’adage voulant qu’on ne morde pas la main qui vous nourrit ; et celle des
municipalités de voir des associations se positionner comme des contre-­‐pouvoirs contestant certains
aspects de la politique municipale.
La question de savoir s’il revient à une politique de la ville largement municipalisée de soutenir des
initiatives comportant une telle dimension critique a été longuement discutée avec les techniciens du
réseau Amadeus, sans que se dégage de réelle ligne directrice. Certains de ces techniciens souhaitent
que les collectivités ne se dérobent pas devant l’interpellation de collectifs d’habitants qui pourraient
être soutenus à ce titre ; reprenant à leur compte la distinction entre le community organizing de
type alinskien et l’orientation consensuelle du community building, d’autres voudraient concentrer
leur attention sur les associations s’inscrivant dans cette seconde ligne d’action.
Au vu des réticences partagées des municipalités et des associations potentiellement concernées, et
sans vouloir refermer ce débat fondamental, la première option ne paraît crédible que sous certaines
conditions : la préservation de l’indépendance financière d’associations spécialisées dans le registre
de l’interpellation, voire de la confrontation, accompagnée de leur reconnaissance (symbolique)
comme des acteurs essentiel du débat démocratique local.
La seconde option, celle du financement d’associations pouvant s’inscrire dans des processus
collaboratifs, ne semble pas soulever de difficulté de principe de part et d’autre. Elle n’en pose pas
moins, elle aussi, la question de leur reconnaissance comme des partenaires égaux des institutions
publiques dans la production d’un intérêt général local. Ce changement de posture, qui permettrait

95
de sortir au moins partiellement du schéma de l’instrumentalisation associative, nous renvoie donc
aux précédentes recommandations formulées dans le registre des « intérêts ».
8) Détecter et renforcer les capacités des leaders, sans oublier les citoyens « ordinaires »
Enjeux
Dans bien des quartiers, les interlocuteurs « naturels » de la politique de la ville sont peu
représentatifs de la population majoritaire et poursuivent des objectifs qui ne croisent par forcément
les préoccupations de cette population. Les techniciens de la politique de la ville disent mal connaître
les leaders potentiels appartenant à d’autres groupes sociaux, culturels ou ethniques. D’où l’enjeu du
repérage, mais aussi de la « capacitation » de leaders plus ou moins latents, à même de renouveler
l’élite civique de ces quartiers. L’émergence de nouveaux leaders pourrait néanmoins induire
d’autres phénomènes de captation de la reconnaissance et du pouvoir à des fins personnelles ou
pour celles d’une organisation. L’enjeu du ressourcement démocratique de la politique de la ville
concerne donc aussi la promotion de citoyens « ordinaires » comme acteurs de la vie publique.
Propositions
Il existe dans les quartiers populaires des personnes estimées, écoutées et inspirant la confiance,
mais évoluant en dehors de tout cadre d’action collective. Identifier ces figures en allant à leur
rencontre et les motiver pour passer à l’action font partie des méthodes du community organizing,
tant dans son acception (post)alinskienne que dans celle du community building. Autant l’on conçoit
mal qu’une collectivité locale s’aventure à financer des community organizers du premier type,
autant il ne serait pas extravagant qu’elle soutienne l’intervention de ceux que l’on appellera des
community builders, pour éviter la confusion, dans le cadre d’une politique active de repérage de
leaders.
Dans cette logique du community building, on escompte du futur leader qu’il déploie son talent pour
le bien commun du quartier. Cependant, le talent ne suffit pas. Le leader efficace au sens du
community building est celui qui possède des aptitudes, des connaissances, des compétences, des
relations, une estime de soi… le tout trouvant à s’employer dans une organisation, elle-­‐même
impliquée dans des dynamiques collaboratives avec d’autres organisations. Développer cet ensemble
de qualités est l’objet des programmes de formation de leaders, connus aux États-­‐Unis sous le nom
générique de leadership development training, mais encore peu répandus et formalisés en France où
la question du leadership n’a pas encore été construite institutionnellement. Si une collectivité
96
souhaitait proposer ce type de formation aux leaders potentiels ou effectifs de son territoire, leur
connexion à une offre de formation serait une question à résoudre.
L’expérience étasunienne nous met par ailleurs met en garde contre des attentes exagérées quant à
l’impact territorial de ce type de programmes. S’ils contribuent assurément à la « montée en
capacité » d’individus, ils ne règlent pas en eux-­‐mêmes les problèmes liés au déficit de pratiques
collaboratives entre les diverses organisations agissant sur les mêmes territoires (Kolzow, 2008). Or,
jusqu’à présent, la politique de la ville a plutôt entretenu les phénomènes de fragmentation liés à la
compétition inter-­‐associative et au manque de cadres de travail communs.
La promotion du leadership contribue aussi à renforcer les logiques de notabilisation d’habitants. Si
l’on veut contrebalancer le caractère élitiste des engagements civiques, il convient de prêter
attention à l’inclusion de citoyens « ordinaires » dans les processus participatifs, ainsi qu’à leurs
besoins spécifiques de formation face à la technicité des politiques publiques ou des projets urbains.
L’expérience berlinoise de jurys citoyens pour partie tirés au sort montre le potentiel élevé de cette
méthode aléatoire de recrutement qui confère aux dispositifs de participation une représentativité
sociologique et donc une légitimité qui se rencontrent rarement dans les autres formules de
participation. Cette expérience est également révélatrice de l’aptitude des citoyens ordinaires à
délibérer en référence à un intérêt général local – aptitude sans doute supérieure à celle du leader
associatif tenté de défendre avant toute chose l’intérêt de son organisation.
Si la méthode du tirage au sort comporte aussi des limites (difficulté à constituer un panel
représentatif, sentiment d’illégitimité des moins diplômés), la réussite de l’expérience berlinoise
suggère des pistes d’amélioration pour la version française des budgets participatifs que sont les
fonds de participation des habitants. On peut suivre ici la proposition du rapport Bacqué-­‐Mechmache
de créer des « fonds d’initiative » gérés par des jurys citoyens, composés pour moitié de
représentants associatifs et pour l’autre moitié de citoyens tirés au sort comme dans le modèle
berlinois. Il faudrait ajouter à cette proposition celle d’augmenter substantiellement les dotations
versées à ces fonds, dont la faiblesse envoie comme un signal de défiance aux citoyens ordinaires.
Au-­‐delà des budgets participatifs, la méthode du tirage au sort pourrait être étendue à d’autres
sphères de la décision publique (comités de pilotage, programmation des actions, évaluation,
concours d’urbanisme, désignation des entreprises de maîtrise d’oeuvre), que les citoyens soient
appelés à y jouer un rôle consultatif ou décisionnaire.

97
9) Clarifier le mandat et les moyens afférents des techniciens
Enjeux
Les techniciens de la politique de la ville sont dans une posture souvent inconfortable avec le thème
du pouvoir d’agir. Beaucoup voudraient « y aller », mais ils sont dans l’attente des bons « outils »
d’un côté, du feu vert de leurs élus de l’autre. Mais est-­‐ce vraiment à eux d’agir puisque c’est du
pouvoir d’agir des habitants dont il est question ? Et leur place dans les villes et les agglomérations,
où ils passent une bonne part de leur temps à gérer des procédures administratives et financières,
est-­‐elle vraiment celle à partir de laquelle concevoir une politique qui parte du terrain ? Va-­‐t-­‐on leur
demander de se comporter en organisateurs de quartier ou en catalyseurs d’action collective ? Quid
dans ces conditions des notions de service public et de mobilisation des politiques de droit commun,
domaines dans lesquels ils n’ont pas nécessairement non plus les bonnes clés d’entrée ? Et si tout
compte fait l’on n’avait pas créé un nouveau mirage avec le pouvoir d’agir, s’interrogent les plus
sceptiques ? Bref, le pouvoir d’agir alimente pour l’heure plus de questions qu’il n’apporte de
réponses à ces dilemmes quasi existentiels.
Propositions
Ce que réclament avant tout les équipes politique de la ville des collectivités, c’est une clarification
de leur mandat. Trois scénarios sont à distinguer sur ce que pourrait recouvrir ce mandat.
Le premier, le plus vraisemblable, est celui du status quo. Plusieurs forces se conjuguent en ce sens :
l’intérêt des élus à ne pas bouleverser l’équilibre du pouvoir local, l’intérêt de l’État à ne pas
empiéter sur le « domaine réservé » des élus, celui des professionnels à ne pas changer de métier
alors qu’ils ne se sentent pas bien préparés, celui enfin d’une partie du milieu associatif maitrisant
déjà bien les codes qui donnent accès aux guichets de la politique de la ville et à ses acteurs
institutionnels ou politiques.
Dans un tel scénario, l’organisation et les principes de fonctionnement de la politique de la ville
resteraient les mêmes, tout en pouvant connaître quelques aménagements à la marge. On pourrait
ainsi assister à une plus grande ouverture à la société civile : ouverture de la démarche d’élaboration
du projet de territoire aux acteurs associatifs, ouverture des instances de pilotage ou technique à
quelques associations ou citoyens, ouverture de la programmation à des expérimentations initiées
par des groupes d’habitants… Autant d’avancées qui ne seraient sans doute pas de nature à réduire
substantiellement le décalage entre l’invocation du pouvoir d’agir des habitants et sa traduction dans
les pratiques.
98
Le second scénario est le plus improbable tout en étant le plus propice à la mutation profonde des
pratiques. Il verrait des élus accepter de n’être qu’un acteur parmi d’autre de processus collaboratifs
où l’ensemble des parties prenantes seraient mises sur un pied d’égalité, tandis que l’État ferait
pression sur les collectivités récalcitrantes à la réforme de leurs pratiques de concertation. Dans ce
cadre, une partie des techniciens des collectivités pourrait changer de tutelle pour aller renforcer le
staff technique d’organisations dont les habitants formeraient la majorité des conseils
d’administration. Ce scénario signerait une forme de « démunicipalisation » de la politique de la ville
au profit de processus ascendants et pluralistes. Pour les techniciens, cette démunicipalisation
pourrait n’être que partielle s’ils étaient simplement mis à disposition d’organisation
« communautaires ».
Le troisième scénario est à mi-­‐chemin entre les deux précédents : une partie des techniciens
changerait de métier pour devenir des « community builders », tout en restant en fait comme en
droit des agents municipaux ou de l’intercommunalité. Encouragés par leurs élus à accompagner
l’auto-­‐organisation des habitants, ils travailleraient au plus près du « terrain » pour se consacrer au
repérage du leadership, à la consolidation des organisations de quartier, à l’animation du travail
inter-­‐organisations, aux liens avec les politiques publiques (dont les politiques municipales), etc.
Pour se concrétiser, un tel scénario suppose de surmonter deux types d’obstacles : ceux de la
légitimité et des moyens. Les techniciens redéployés sur le terrain auront besoin de la légitimité que
confère l’autorisation de leurs élus et directeurs de services à la redéfinition de leurs missions. Mais
ils auront autant sinon davantage besoin de construire leur légitimité auprès des habitants et des
associations de quartier, laquelle n’irait pas de soi du fait de leur statut d’agents municipaux.
Ils auront enfin besoin de se forger une nouvelle légitimité technique pour acquérir tout un ensemble
de savoir-­‐faire et de « capacités » nouvelles. Entre ici en jeu la question essentielle des formations
initiales et continues – et donc d’une offre de formation qui reste en grande partie à construire. Si les
centres de ressources politique de la ville jouent déjà un rôle appréciable en matière de formation
continue, les savoir diffusés restent assez théoriques. C’est l’apprentissage par des mises en situation
concrètes qui fait surtout défaut. On peut suggérer à cet égard que les futurs candidats à ces postes
réalisent un stage obligatoire au sein d’une association de quartier dans le cadre de leur formation
initiale, et que les techniciens aujourd’hui en poste (comme les étudiants) aillent se former pendant
un temps suffisamment long dans une organisation localisée à l’étranger.

99
Outre la légitimité, le second obstacle à lever est celui des moyens associés à la redéfinition des
métiers : moyens humains, financiers, logistiques, et moyens dédiés à la formation. Le redéploiement
de moyens existants suffirait-­‐il ? On laissera cette question en suspens pour conclure sur cette idée
que l’investissement consenti en faveur d’un approfondissement des processus participatifs peut
être le gage d’économies futures sur les coûts induits par la défiance, le découragement et le blocage
des situations.
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